시장 경제와 정부 정책
1. 시장과 정부
(1) 시장 경제의 발달
1) 규칙이 없어도 혼란이 발생하지 않는다. 경제 주체의 자발적 노력에 의하여 자율적 질서가 등장하기 때문이다.
0 사거리에 신호등이 없을 경우에 무질서하게 운전할 경우 사고가 증대하고 진행시간이 많이 걸리는 것을 운전자 스스로 잘 알고 있다. 따라서 이러한 위험을 줄이고자 운전자 스스로 자발적인 규칙을 제정하여 사고를 줄이고자 한다. 이러한 자발적 규칙으로 들 수 있는 것은 STOP 사인에서의 <선도착 선출발> 규칙, 같은 시간에 도착한 차량의 경우 <우측차선 차량의 선진행 > 규칙 등이다.
0 도로의 폭이 증대하고 통행량이 증대하면 이러한 자발적 규칙에 의한 통행방식은 지켜지기가 어렵다. 왜냐하면 < 선도착 선출발 > 같은 과거의 단순한 규칙보다 훨씬 복잡해지기 때문이다. 따라서 신호등을 이용하는 것이 사고를 줄이는 것이다.
0 교통이 번잡하지 않은 시간이나 장소에 신호등이 등장하면 사고가 증가한다. 통행량이 적은 야간 도로의 신호등은 운전자나 보행자의 원활한 통행을 방해하며 신호를 준수하는 것이 이들의 통행비용을 증대시키게 된다. 따라서 운전자나 보행자 모두 신호를 지키려고 하는 인센티브가 적다. 그 결과 야간에 신호등만을 믿고 차량을 운행하거나 또는 차도를 건너는 것은 대단히 위험하다. 실제 야간에 신호등만을 믿고 진행하는 차량이나 보행자가 피해를 보게 되는 경우가 많다. 결국 대부분의 사려가 깊은 운전자는 사거리에서 신호등의 존재와 무관하게 주위를 살펴보는 비용을 지불하게 된다.
2) 문제가 생기면 개인의 자발적 노력에 의한 조정이 나타난다. 시장에서 개인의 적응력이 정부의 개입 없이도 많은 문제를 해결한다.
0 일상 생활에서 접하는 많은 규칙들을 보면 개별 경제주체들의 자발적인 노력에 의하여 제정되고 준수되는 것들이 많다. 법과 같은 정부의 강제력이 없다하더라도 민간부문은 대단히 효율적으로 자신들이 직면하는 문제에 대하여 해결책을 찾고자 노력하며 대부분 성공을 하게 된다.
3) 대부분 법률의 개입 또는 정부의 개입을 정당화하는 사람들은 법률이 없으면 질서가 없는 혼란(disorder)이 발생할 것으로 여긴다. 이들은 잘못된 법률을 폐지하거나 정부의 개입을 줄이기 보다 새로운 법률을 만들거나 새로운 정부 개입을 주장한다.
(2) 시장의 실패
1) 자연독점
Demsetz(1968)는 규모의 경제가 클 때 '시장 내(within the market)' 경쟁은 대개 불가능하다고 지적하고, 경매는 시장에서 기업이 경영할 수 있는 권리를 위해 경쟁하도록 만든다는 것이다. 만약 법적인 진입장벽이 없고 공익사업을 운영하려는 기업가와 계약을 체결하는 비용이 작다면, 잠재적 경쟁자로부터 경쟁은 공익사업을 운영하는 기업가로부터 독점력을 없앤다. 그러므로 Demsetz에게 중요한 것은 진입장벽과 계약체결비용이다. 결국 Demsetz는 시장이 그렇게 크게 실패하지 않을 것이라는 점과 경쟁으로 인한 중복투자도 없을 것이라는 점이다. 즉 위의 두 조건만 만족된다면 규모의 경제가 있더라도 하나의 생산자가 경쟁적인 가격으로 생산하는 균형을 이루게 될 것이다.
Friedman(1962)도 비록 다른 이유이기는 하지만 Demsetz와 같은 결론에 이르고 있다. 즉 그도 공익사업의 경영을 사적부문에 맡겨야 한다고 주장한다. 그런데 Friedman에게 있어서 중요한 것은 사회가 정적인가 동적인가 하는 것이다. 그것에 따라 사적독점, 공공독점, 공공규제 등의 효율성이 다르다. 대부분 사회는 항상 변하고 있고, 그러므로 여러 가지 환경의 변화에 가장 잘 대처할 수 있는 조직은 사적 독점이라는 것이다.
2) 외부효과
외부효과는 어떤 개인의 생산과 소비활동이 다른 개인에게 손해나 이득을 주지만 어떠한 결과에 대해서도 보상이나 보답이 이루어지지 않기 때문에 시장가격기구에 의한 자원배분이 효율적으로 달성되지 못하는 경우를 말한다. 후생경제학자들은 이런 외부효과 문제에 관하여 정부의 시장개입을 정책으로 제시했다. 그러나 Friedman(1962)은 그런 지적은 모두 근거 없는 것이라고 말한다. 외부효과가 자발적 교환을 방해하는 이유는 그것이 제3자에게 미치는 효과를 밝혀내고 그 크기를 계측하는 일이 어렵기 때문이다. 그런데 이런 어려움은 정부에게도 예외는 아니다. 결과적으로 정부가 외부효과문제를 극복하기 위하여 시장에 개입한다면, 그것은 새로운 외부효과를 추가하는 것이 된다고 그는 지적한다. 또한 그런 정부의 개입은 외부효과를 야기한 것과 관련이 없는 외부효과를 만들어 내게 된다. 그런 정부의 행위는 직. 간접으로 개인의 자유를 위협하고 제약을 가하게 된다. Friedman and Friedman(1979)은 외부성에 대한 견해를 다음과 같이 피력하고 있다. "시장실패를 치유하는 데 정부를 이용하려고 하는 것은 종종 시장실패를 정부실패로 대체하는 것에 불과한 경우가 있다. ... 불완전한 시장이 만족스러운 것이며, 불완전한 정부보다 낫다"
Coase(1960)는 완전히 다른 접근을 보여 주었다. Coase는 재산권의 재정의(redefine)에 의해 소위 외부효과라고 부르고 있는 문제를 해결할 수 있다는 것을 잘 보여주었다.
2. 정부 정책의 경제분석
(1) 시장과 정부의 비교
시장 정치
1) 상품: 재화와 용역 정책
2) 수요자: 소비자 유권자
목적 함수 효용극대화 이전 소득의 극대화
재화의 선택 자유 강제 소비
3) 공급자: 기업 정부
목적 함수 이윤 극대화 득표의 극대화
4) 선호도 표시 소비 투표
소득 한계 1인 일표
5) 공급자의 처벌 파산 정권 교체
6) 결과에 대한 책임 행위자 책임 모든 국민 책임
7) 대안 경쟁 상품 구입 이민
소비 거절
(2) 민주주의 하에서 경제 정책의 특징
1) 각 정당의 경제정책이 서로 비슷하여진다.
- 미국의 민주당, 공화당. 유럽의 공산당, 보수당. 신민당, 민자당.
- 예를 들어 정부의 경제개입에 대한 투표를 하면 정당은 정부개입이 전혀 없는 상태와 정부를 경제를 전부 지배하는 경우 등 양극단을 피해 갈 것임. 왜냐하면 대부분의 유권자들이 정치적 영역에서 極端적인 정책보다는 中間부분에 몰려있기 때문이다.
각 정당은 다른 정당과 정책이 다르다는 것을 강조하고 차별화 하고자 시도를 하겠지만 '온건한' 성향의 투표자의 지지를 잃게될 우려가 있어서 극단적인 주장을 피하는 제약을 받게된다.( 대부분의 시민들은 양비론 양시론. 건강한 회색지대. 양비 양시론. 흑백논리. 진실은 하나지만 나중에 밝혀짐.)
- 선거에서 참패를 경험한 정당은 자신의 정책을 성공한 경쟁 정당의 경제정책과 비슷하게 변경시킨다.
- 그 결과 타협의 정치 또는 合意에 의한 정치(consensus politics)가 가능하다.
2) 민주적인 정부는 부유한 사람으로부터 가난한 사람에게로 소득을 再分配한다.
- 평등선거는 소수의 부유한 층으로부터 다수의 저소득층에게로 소득을 재분배하여 소득분배가 公平하여지도록 정부의 정책이 시행되도록 하는 경향이 있다. 그러나 완전한 소득 평등을 추구하지는 않는다. 저 고득층이 불공평하지만 생산수준이 높은 경제에서 받는 소득이 완전히 공평한 경제에서 얻을 수 있는 소득보다 높을 것으로 여기며 언제인가 자신도 부유해질 수 있다고 여기고 있기 때문이다. 이와 함께 고소득층이 로비를 통해 완전한 소득분배를 저지하기 위한 利益集團을 구성하기 때문이다.
- 현실적으로 대부분의 민주주의 국가에서는 소득 재분배정책을 실시하고 재산세에 대해 중과하고 있다. 정부는 조세나 인플레를 통해 소득을 재분배할 수 있는 강재력을 가지고 있
는데 정부는 득표율을 높일 수 있을 때는 언제나 소득 재분배정책을 실시한다.
3) 정책이 소비자보다는 생산자에 유리하게 되는 경향이 있다.
- 수의 다수도 중요하지만 더욱 중요한 것은 이익집단의 이익이 어느 정도 분산되느냐 하는 것임. 즉 4000천만에게서 100원씩 걷어서 100명에게 4천만 원을 지원하는 정책의 경우.
- 이익집단의 구성에 去來 및 情報費用이 중요한 역할을 한다. 생산자 이익집단( 경영자단체뿐 아니라 노동조합까지도 포함하여)은 자기에게 유리한 정책이 시행되도록 영향력을 행사하고 이를 통해 얻은 이익의 대부분을 갖게 되는 dominant한 이익집단이다. 대부분의 투표자는 한곳에서 소득을 얻지만 여러 군데에 소비하므로 생산영역이 소비영역보다 더욱 중요하다. 생산자 이익집단은 정보에 상당한 투자를 할 수 있는 자금의 여유가 있고 정책으로 얻게되는 잠재적 이익이 클수록 투자의 가치를 크게 만든다. 그러나 소비자는 정보를 얻기 위해 투자할 여력이 없다. 이익이 여러 생산물 시장에 分散되어 있기 때문에 소비자 이익집단을 조직화하기가 어려울 뿐 아니라 거래비용도 많이 든다.
(3) 정책 수단
1) 보조금
0 정부의 기업 또는 산업에의 혜택유형은 직접 보조금.
0 힘이 있는 산업은 이러한 직접보조금의 지급방법을 선호하지 않는데 이는 수혜의 크기가 새롭게 진입하는 경쟁자들에게 나누어지기 때문이다.
2) 경쟁자의 제한
0 텍사스와 루이지애나주: long haul에는 7,000 파운드의 제한을 두고 short haul 에는 14,000 파운드의 중량제한을 두었음. 규제는 경제적 이해집단간의 상호작용, 정부 또는 정당에 의한 정치적 수혜의 한계 등에 의해 그 형태 및 범위가 결정된다. 즉 정부 또는 정당이 강제력을 가지고 있다 하더라도 규제의 viability 한계 내에서 이루어진다.
3. 정부의 실패
(1) 정부의 실패
0 시장실패를 교정하기 위한 정부의 개입은 본래 의도한 정책결과를 창출하지 못하고 이로 인하여 자원배분의 왜곡과 비효율성을 초래하게 되었다. 그 결과는 시장경제의 위축을 초래하게 되었다.
0 Buchanan은 이 같은 정부개입이 문제를 해결하기 보다 악화시키고 있다고 지적하고 이러한 현상을 시장의 실패에 대비하여 정부의 실패라고 비판하였다. 또한 Buchanan(1984)은 공공선택이론의 전개와 발전이 현대 인간들로 하여금 정부와 정치적 의사결정을 보는 시각을 수정하는 데 영향을 미쳤다고 서술하고, 이 같은 정부실패를 목격하는 그 자체가 일반 대중에게는 어떤 시각이나 사상보다도 훨씬 관료들이나 정치가들 그리고 정부를 보는 태도를 수정하는 데 중요하다는 것을 지적하고 있다.
0 이런 정부의 실패는 Buchanan과 비슷한 시기에 시카고학파의 Stigler를 중심으로 규제의 발생원인과 그 효과 등에 관한 연구에서 잘 지적되었다. 정부실패의 문제는 정부의 조정자로서 역할 실패가 단순한 사고인지 아니면, 정부활동의 고유한 본질에서 유래하는 예견된 결과인지를 규명하는 작업을 필요로 한다. 이러한 문제의 규명은 다음과 같은 정부실패의 주된 원인을 체계적으로 고찰함으로써 해결될 수 있다.8)
(2) 실패의 요인
1) 제한적 정보
정부는 제한적인 정보만을 지니고 있기 때문에 정부정책의 입안과 집행이 힘들다. 그러므로 정부정책의 결과가 의도한 것과 일치하지 않는다. 정부가 시장에서 다른 경제주체와 마찬가지로 제한된 정보를 가지고 있다는 점은 매우 중요하다. 만약 정부가 완전한 정보를 보유하고 있다면 정부는 의도한 결과를 이끌어 낼 수 있을 것이다. 불행히 정부가 다른 경제주체와 같이 불완전한 정보를 보유하고 있다는 점은 강조되어야 한다. 정부실패의 가장 중요한 원인은 바로 불완전한 정보에 있다.
2) 수단의 제한
정부는 시장의 반응에 대한 제한적인 정보 때문에 의도한 결과를 이끌어 낼 수 있는 적절한 수단을 가지고 있지 못하다. 그러므로 부적절한 수단의 사용은 비효율적인 자원의 사용을 가져올 것이라는 점은 명백하다.
3) 정책 비용
정부가 완전한 정보를 가지고 있다고 하더라도 정부는 사안의 통제가 불가능할 수 있다. 그것은 정부가 어떤 행위를 하고자 하면 다른 경제주체처럼 비용이 소요되기 때문이다. 특히 정부가 의도한 효과를 이끌어내기 위하여 드는 비용은 종종 엄청날 수 있다. 그것은 정부가 비용절감유인이 예산에 의해서만 제약을 당하고 다른 경쟁자들이 없다는 점과 연결되어 있다. 시장에서 기업과 같은 경제주체는 다른 경쟁자들에 의해 비용절감압력을 심하게 받는다.
4) 인센티브의 왜곡
0 공무원의 사익 추구
- 정부 공무원의 동기 부여가 어렵다는 점은 정부행위의 효율성을 제약하는 매우 중요한 요인이 되고 있다. 그것에 더하여 그들은 그들 자신의 효용을 극대화한다는 사실은 관료제도나 공무원제도를 연구해 온 연구자들에 의해 밝혀지고 있다. 정치가의 경우에는 득표나 수익의 극대화를, 정부의 하급관료는 예산이나 부하직원의 증가 등과 같은 자기의 지배력의 증가 즉 자기 자신의 효용극대화를 추구하게 된다는 것이다. 이 점은 공공기업에서도 발견된다.
0 파산과 경쟁의 위협 결여
- 공공기업은 민간기업과 다른 조직적 및 개인적 유인(incentive)의 차이로 공공부문의 비효율성이 초래되고 정부는 실패하게 된다.
- 정부기업은 민간기업과 다른점은 파산과 경쟁의 위협이 없다는 것이다. 민간기업은 파산의 위협이 있는 반면 공공기업은 정부의 지속적인 보조금의 가능성이 있다. 민간기업에 있어서 파산의 가능성은 비효율적인 경영을 가져오는 손실의 크기에 대해서 제한을 하게 되고 또한 비효율적인 경영진을 교체하는 자연스러운 메카니즘을 제공하고 기업에 대한 예산을 제약하게 된다. 그러나 정부기업은 방만한 경영으로 말미암아 커다란 적자를 경험하지만 기업의 지배력을 강화하기 위해서 자회사의 설립으로 기업의 규모를 점차 확대하고 있다. 정부의 보조금이나 다른 민간기업의 참여를 금지하는 진입장벽에 의해서 경쟁을 제한하는 행위가 공공기업의 경영자로 하여금 경영측면에서 비효율성을 초래하게 되고 이는 정부실패와 관련된다.
다음으로 대다수의 공공기업은 경쟁에 직면하는 위협이 없다는 점이다. 경쟁의 역할은 선택에 대한 기회를 제공하고 공공기업과 관련된 비효율성에 대한 안전장치다. 또한 경쟁은 비교를 위한 기초자료와 유인 구조를 제공하고 고객의 요구에 가장 접합한 상품의 조합을 공급하려고 노력하는 것이다. 시장이 경쟁적이고 어떤 일이 기업에 의해 수행되면, 그 성과는 명시적으로 나타나지 않더라도 시장에 의하여 암묵적으로 나타나고 기업의 수익성에 반영된다. 그러나 정부독점인 경우는 기업이 효율적으로 생산하고 있는지를 확인하는 것은 매우 어렵고, 사회적 변화에 대해 덜 민감하기 때문에 독점이 제거될 가능성은 적어져 정부실패와 관련된다.
0 보상체계의 왜곡
- 개인적 유인측면에 있어서 정부기업이 민간기업과 다른 점은 정부기업의 고용자가 직면하는 유인구조이다. 정부에 있어서 보수제도의 제한과 임기제도는 좋은 성과에 대한 보상을 제한하고 나쁜 성과에 대한 벌칙이 결여되어 있으므로 정부기업의 자원배분의 비효율성을 가져오게 된다.
파산과 경쟁의 위협이 없다는 사실은 공공기업보다 정부조직 자체에 더 중요하다. 즉 정부도 궁극적으로 국민의 의사에 반하는 행동을 할 수는 없지만, 파산과 경쟁의 결여는 정부조직이 국민의 요구를 채워주는 행위에 있어서 매우 비효율적이 된다는 것을 의미한다.
5) 일관성의 결여(정치논리)
0 정부에게 모든 가능한 활동결과에 관한 정보가 완전하게 알려진다 할지라도, 민주적 정치적 과정이 정부의 선택의 행위에 어려움을 가한다. 즉 정치적 의사결정의 문제점으로 정부의 실패를 초래한다는 것이다. 정부활동은 많은 사람들에게 영향을 미치지만 단지 제한된 집단, 즉 정치가(의회)나 정당에 의해서 의사결정이 이루어진다. 정치적 의사 결정자는 그들 유권자의 선호를 확인해야하고, 일치하지 않는 선호들은 조정하거나 결정하는 방법을 선택해야 한다. 정치가나 정당이 투표자의 지지를 획득하는 과정에서 투표자나 유권자에게 충분한 정보를 제공하지 않고 자세한 정책보다는 단순한 정치적 구호나 선거공약 또는 슬로건만을 제시하거나 정부정책을 일관성 없이 집행하고 있다는 것을 볼 수 있다. 이는 정치적 과정에 참여한 정치가나 관료의 행위를 보면 공익을 위해 선출되거나 임명된 사람들은 때로는 이익집단이나 자신의 편익을 위해 행동하는 유인을 지니고 있다는 것을 의미한다. 이러한 문제를 실증적으로 검증하기 위한 노력이 Stigler를 비롯한 시카고학파 경제학자들에 의하여 활발히 수행되었다. 이들은 정치집단이나 이익집단의 행위분석과 관련하여 정부의 산업규제나 통제가 전통적인 공익이론에 기초하기 보다 규제되는 산업에 참여하는 집단의 이익을 보호하기 위하여 수행되고 있다는 것을 실증적 연구를 통하여 주장하고 있다.
6) 통제 기능의 미흡
0 정부가 제한적인 정보만을 지니고 있고 그 조직이 복잡하고 다양해서, 입법부가 모든 성실한 정책결정을 수행하는 것은 불가능하다. 즉 정부에 대한 입법부의 통제도 불가능하다는 것이다. 입법부는 법률을 제정하지만 의사결정의 전 범위에 걸쳐서 자유재량권을 관료들에게 위임하게 된다. 정부기관은 집행에 필요한 자세한 규제내용을 작성하는 데 상당한 시간이 소요하게 된다. 정부가 규제 내용을 어떻게 작성하는 것이 본래 의도한대로 입법의 효과가 발생될 수 있는가에 결정적인 요인이 된다. 이런 이유로 입법부 역할도 역시 관료제도에 대하여 단지 한정된 통제만을 할 뿐이다. 또한 앞에서 보았듯이 관료들이 정책을 집행할 때 자신의 경제적 이익을 무시한다고 가정할 수 없다. 관료들은 그들 자신의 이익에 부응한 결과를 유지하기 위하여 입법행위의 의사일정을 조작하고 규제내용을 복잡하고 애매하게 규정하고 또한 훨씬 많은 예산을 확보하기 위해서 선거구민을 속인다. 최근의 공공선택이론은 관료주의의 자유재량권에 대한 입법적 규제의 한계를 입증하고 있다.
7) 생산성 측정의 어려움
0 정부활동의 생산성을 측정하기가 어렵다. 그러므로 얼마만큼 효율적으로 생산활동을 했는가를 시장제도와 비교한다는 어렵다.
0 기업의 관료화: 기업과 정부 조직의 차이점
1. 시장과 정부
(1) 시장 경제의 발달
1) 규칙이 없어도 혼란이 발생하지 않는다. 경제 주체의 자발적 노력에 의하여 자율적 질서가 등장하기 때문이다.
0 사거리에 신호등이 없을 경우에 무질서하게 운전할 경우 사고가 증대하고 진행시간이 많이 걸리는 것을 운전자 스스로 잘 알고 있다. 따라서 이러한 위험을 줄이고자 운전자 스스로 자발적인 규칙을 제정하여 사고를 줄이고자 한다. 이러한 자발적 규칙으로 들 수 있는 것은 STOP 사인에서의 <선도착 선출발> 규칙, 같은 시간에 도착한 차량의 경우 <우측차선 차량의 선진행 > 규칙 등이다.
0 도로의 폭이 증대하고 통행량이 증대하면 이러한 자발적 규칙에 의한 통행방식은 지켜지기가 어렵다. 왜냐하면 < 선도착 선출발 > 같은 과거의 단순한 규칙보다 훨씬 복잡해지기 때문이다. 따라서 신호등을 이용하는 것이 사고를 줄이는 것이다.
0 교통이 번잡하지 않은 시간이나 장소에 신호등이 등장하면 사고가 증가한다. 통행량이 적은 야간 도로의 신호등은 운전자나 보행자의 원활한 통행을 방해하며 신호를 준수하는 것이 이들의 통행비용을 증대시키게 된다. 따라서 운전자나 보행자 모두 신호를 지키려고 하는 인센티브가 적다. 그 결과 야간에 신호등만을 믿고 차량을 운행하거나 또는 차도를 건너는 것은 대단히 위험하다. 실제 야간에 신호등만을 믿고 진행하는 차량이나 보행자가 피해를 보게 되는 경우가 많다. 결국 대부분의 사려가 깊은 운전자는 사거리에서 신호등의 존재와 무관하게 주위를 살펴보는 비용을 지불하게 된다.
2) 문제가 생기면 개인의 자발적 노력에 의한 조정이 나타난다. 시장에서 개인의 적응력이 정부의 개입 없이도 많은 문제를 해결한다.
0 일상 생활에서 접하는 많은 규칙들을 보면 개별 경제주체들의 자발적인 노력에 의하여 제정되고 준수되는 것들이 많다. 법과 같은 정부의 강제력이 없다하더라도 민간부문은 대단히 효율적으로 자신들이 직면하는 문제에 대하여 해결책을 찾고자 노력하며 대부분 성공을 하게 된다.
3) 대부분 법률의 개입 또는 정부의 개입을 정당화하는 사람들은 법률이 없으면 질서가 없는 혼란(disorder)이 발생할 것으로 여긴다. 이들은 잘못된 법률을 폐지하거나 정부의 개입을 줄이기 보다 새로운 법률을 만들거나 새로운 정부 개입을 주장한다.
(2) 시장의 실패
1) 자연독점
Demsetz(1968)는 규모의 경제가 클 때 '시장 내(within the market)' 경쟁은 대개 불가능하다고 지적하고, 경매는 시장에서 기업이 경영할 수 있는 권리를 위해 경쟁하도록 만든다는 것이다. 만약 법적인 진입장벽이 없고 공익사업을 운영하려는 기업가와 계약을 체결하는 비용이 작다면, 잠재적 경쟁자로부터 경쟁은 공익사업을 운영하는 기업가로부터 독점력을 없앤다. 그러므로 Demsetz에게 중요한 것은 진입장벽과 계약체결비용이다. 결국 Demsetz는 시장이 그렇게 크게 실패하지 않을 것이라는 점과 경쟁으로 인한 중복투자도 없을 것이라는 점이다. 즉 위의 두 조건만 만족된다면 규모의 경제가 있더라도 하나의 생산자가 경쟁적인 가격으로 생산하는 균형을 이루게 될 것이다.
Friedman(1962)도 비록 다른 이유이기는 하지만 Demsetz와 같은 결론에 이르고 있다. 즉 그도 공익사업의 경영을 사적부문에 맡겨야 한다고 주장한다. 그런데 Friedman에게 있어서 중요한 것은 사회가 정적인가 동적인가 하는 것이다. 그것에 따라 사적독점, 공공독점, 공공규제 등의 효율성이 다르다. 대부분 사회는 항상 변하고 있고, 그러므로 여러 가지 환경의 변화에 가장 잘 대처할 수 있는 조직은 사적 독점이라는 것이다.
2) 외부효과
외부효과는 어떤 개인의 생산과 소비활동이 다른 개인에게 손해나 이득을 주지만 어떠한 결과에 대해서도 보상이나 보답이 이루어지지 않기 때문에 시장가격기구에 의한 자원배분이 효율적으로 달성되지 못하는 경우를 말한다. 후생경제학자들은 이런 외부효과 문제에 관하여 정부의 시장개입을 정책으로 제시했다. 그러나 Friedman(1962)은 그런 지적은 모두 근거 없는 것이라고 말한다. 외부효과가 자발적 교환을 방해하는 이유는 그것이 제3자에게 미치는 효과를 밝혀내고 그 크기를 계측하는 일이 어렵기 때문이다. 그런데 이런 어려움은 정부에게도 예외는 아니다. 결과적으로 정부가 외부효과문제를 극복하기 위하여 시장에 개입한다면, 그것은 새로운 외부효과를 추가하는 것이 된다고 그는 지적한다. 또한 그런 정부의 개입은 외부효과를 야기한 것과 관련이 없는 외부효과를 만들어 내게 된다. 그런 정부의 행위는 직. 간접으로 개인의 자유를 위협하고 제약을 가하게 된다. Friedman and Friedman(1979)은 외부성에 대한 견해를 다음과 같이 피력하고 있다. "시장실패를 치유하는 데 정부를 이용하려고 하는 것은 종종 시장실패를 정부실패로 대체하는 것에 불과한 경우가 있다. ... 불완전한 시장이 만족스러운 것이며, 불완전한 정부보다 낫다"
Coase(1960)는 완전히 다른 접근을 보여 주었다. Coase는 재산권의 재정의(redefine)에 의해 소위 외부효과라고 부르고 있는 문제를 해결할 수 있다는 것을 잘 보여주었다.
2. 정부 정책의 경제분석
(1) 시장과 정부의 비교
시장 정치
1) 상품: 재화와 용역 정책
2) 수요자: 소비자 유권자
목적 함수 효용극대화 이전 소득의 극대화
재화의 선택 자유 강제 소비
3) 공급자: 기업 정부
목적 함수 이윤 극대화 득표의 극대화
4) 선호도 표시 소비 투표
소득 한계 1인 일표
5) 공급자의 처벌 파산 정권 교체
6) 결과에 대한 책임 행위자 책임 모든 국민 책임
7) 대안 경쟁 상품 구입 이민
소비 거절
(2) 민주주의 하에서 경제 정책의 특징
1) 각 정당의 경제정책이 서로 비슷하여진다.
- 미국의 민주당, 공화당. 유럽의 공산당, 보수당. 신민당, 민자당.
- 예를 들어 정부의 경제개입에 대한 투표를 하면 정당은 정부개입이 전혀 없는 상태와 정부를 경제를 전부 지배하는 경우 등 양극단을 피해 갈 것임. 왜냐하면 대부분의 유권자들이 정치적 영역에서 極端적인 정책보다는 中間부분에 몰려있기 때문이다.
각 정당은 다른 정당과 정책이 다르다는 것을 강조하고 차별화 하고자 시도를 하겠지만 '온건한' 성향의 투표자의 지지를 잃게될 우려가 있어서 극단적인 주장을 피하는 제약을 받게된다.( 대부분의 시민들은 양비론 양시론. 건강한 회색지대. 양비 양시론. 흑백논리. 진실은 하나지만 나중에 밝혀짐.)
- 선거에서 참패를 경험한 정당은 자신의 정책을 성공한 경쟁 정당의 경제정책과 비슷하게 변경시킨다.
- 그 결과 타협의 정치 또는 合意에 의한 정치(consensus politics)가 가능하다.
2) 민주적인 정부는 부유한 사람으로부터 가난한 사람에게로 소득을 再分配한다.
- 평등선거는 소수의 부유한 층으로부터 다수의 저소득층에게로 소득을 재분배하여 소득분배가 公平하여지도록 정부의 정책이 시행되도록 하는 경향이 있다. 그러나 완전한 소득 평등을 추구하지는 않는다. 저 고득층이 불공평하지만 생산수준이 높은 경제에서 받는 소득이 완전히 공평한 경제에서 얻을 수 있는 소득보다 높을 것으로 여기며 언제인가 자신도 부유해질 수 있다고 여기고 있기 때문이다. 이와 함께 고소득층이 로비를 통해 완전한 소득분배를 저지하기 위한 利益集團을 구성하기 때문이다.
- 현실적으로 대부분의 민주주의 국가에서는 소득 재분배정책을 실시하고 재산세에 대해 중과하고 있다. 정부는 조세나 인플레를 통해 소득을 재분배할 수 있는 강재력을 가지고 있
는데 정부는 득표율을 높일 수 있을 때는 언제나 소득 재분배정책을 실시한다.
3) 정책이 소비자보다는 생산자에 유리하게 되는 경향이 있다.
- 수의 다수도 중요하지만 더욱 중요한 것은 이익집단의 이익이 어느 정도 분산되느냐 하는 것임. 즉 4000천만에게서 100원씩 걷어서 100명에게 4천만 원을 지원하는 정책의 경우.
- 이익집단의 구성에 去來 및 情報費用이 중요한 역할을 한다. 생산자 이익집단( 경영자단체뿐 아니라 노동조합까지도 포함하여)은 자기에게 유리한 정책이 시행되도록 영향력을 행사하고 이를 통해 얻은 이익의 대부분을 갖게 되는 dominant한 이익집단이다. 대부분의 투표자는 한곳에서 소득을 얻지만 여러 군데에 소비하므로 생산영역이 소비영역보다 더욱 중요하다. 생산자 이익집단은 정보에 상당한 투자를 할 수 있는 자금의 여유가 있고 정책으로 얻게되는 잠재적 이익이 클수록 투자의 가치를 크게 만든다. 그러나 소비자는 정보를 얻기 위해 투자할 여력이 없다. 이익이 여러 생산물 시장에 分散되어 있기 때문에 소비자 이익집단을 조직화하기가 어려울 뿐 아니라 거래비용도 많이 든다.
(3) 정책 수단
1) 보조금
0 정부의 기업 또는 산업에의 혜택유형은 직접 보조금.
0 힘이 있는 산업은 이러한 직접보조금의 지급방법을 선호하지 않는데 이는 수혜의 크기가 새롭게 진입하는 경쟁자들에게 나누어지기 때문이다.
2) 경쟁자의 제한
0 텍사스와 루이지애나주: long haul에는 7,000 파운드의 제한을 두고 short haul 에는 14,000 파운드의 중량제한을 두었음. 규제는 경제적 이해집단간의 상호작용, 정부 또는 정당에 의한 정치적 수혜의 한계 등에 의해 그 형태 및 범위가 결정된다. 즉 정부 또는 정당이 강제력을 가지고 있다 하더라도 규제의 viability 한계 내에서 이루어진다.
3. 정부의 실패
(1) 정부의 실패
0 시장실패를 교정하기 위한 정부의 개입은 본래 의도한 정책결과를 창출하지 못하고 이로 인하여 자원배분의 왜곡과 비효율성을 초래하게 되었다. 그 결과는 시장경제의 위축을 초래하게 되었다.
0 Buchanan은 이 같은 정부개입이 문제를 해결하기 보다 악화시키고 있다고 지적하고 이러한 현상을 시장의 실패에 대비하여 정부의 실패라고 비판하였다. 또한 Buchanan(1984)은 공공선택이론의 전개와 발전이 현대 인간들로 하여금 정부와 정치적 의사결정을 보는 시각을 수정하는 데 영향을 미쳤다고 서술하고, 이 같은 정부실패를 목격하는 그 자체가 일반 대중에게는 어떤 시각이나 사상보다도 훨씬 관료들이나 정치가들 그리고 정부를 보는 태도를 수정하는 데 중요하다는 것을 지적하고 있다.
0 이런 정부의 실패는 Buchanan과 비슷한 시기에 시카고학파의 Stigler를 중심으로 규제의 발생원인과 그 효과 등에 관한 연구에서 잘 지적되었다. 정부실패의 문제는 정부의 조정자로서 역할 실패가 단순한 사고인지 아니면, 정부활동의 고유한 본질에서 유래하는 예견된 결과인지를 규명하는 작업을 필요로 한다. 이러한 문제의 규명은 다음과 같은 정부실패의 주된 원인을 체계적으로 고찰함으로써 해결될 수 있다.8)
(2) 실패의 요인
1) 제한적 정보
정부는 제한적인 정보만을 지니고 있기 때문에 정부정책의 입안과 집행이 힘들다. 그러므로 정부정책의 결과가 의도한 것과 일치하지 않는다. 정부가 시장에서 다른 경제주체와 마찬가지로 제한된 정보를 가지고 있다는 점은 매우 중요하다. 만약 정부가 완전한 정보를 보유하고 있다면 정부는 의도한 결과를 이끌어 낼 수 있을 것이다. 불행히 정부가 다른 경제주체와 같이 불완전한 정보를 보유하고 있다는 점은 강조되어야 한다. 정부실패의 가장 중요한 원인은 바로 불완전한 정보에 있다.
2) 수단의 제한
정부는 시장의 반응에 대한 제한적인 정보 때문에 의도한 결과를 이끌어 낼 수 있는 적절한 수단을 가지고 있지 못하다. 그러므로 부적절한 수단의 사용은 비효율적인 자원의 사용을 가져올 것이라는 점은 명백하다.
3) 정책 비용
정부가 완전한 정보를 가지고 있다고 하더라도 정부는 사안의 통제가 불가능할 수 있다. 그것은 정부가 어떤 행위를 하고자 하면 다른 경제주체처럼 비용이 소요되기 때문이다. 특히 정부가 의도한 효과를 이끌어내기 위하여 드는 비용은 종종 엄청날 수 있다. 그것은 정부가 비용절감유인이 예산에 의해서만 제약을 당하고 다른 경쟁자들이 없다는 점과 연결되어 있다. 시장에서 기업과 같은 경제주체는 다른 경쟁자들에 의해 비용절감압력을 심하게 받는다.
4) 인센티브의 왜곡
0 공무원의 사익 추구
- 정부 공무원의 동기 부여가 어렵다는 점은 정부행위의 효율성을 제약하는 매우 중요한 요인이 되고 있다. 그것에 더하여 그들은 그들 자신의 효용을 극대화한다는 사실은 관료제도나 공무원제도를 연구해 온 연구자들에 의해 밝혀지고 있다. 정치가의 경우에는 득표나 수익의 극대화를, 정부의 하급관료는 예산이나 부하직원의 증가 등과 같은 자기의 지배력의 증가 즉 자기 자신의 효용극대화를 추구하게 된다는 것이다. 이 점은 공공기업에서도 발견된다.
0 파산과 경쟁의 위협 결여
- 공공기업은 민간기업과 다른 조직적 및 개인적 유인(incentive)의 차이로 공공부문의 비효율성이 초래되고 정부는 실패하게 된다.
- 정부기업은 민간기업과 다른점은 파산과 경쟁의 위협이 없다는 것이다. 민간기업은 파산의 위협이 있는 반면 공공기업은 정부의 지속적인 보조금의 가능성이 있다. 민간기업에 있어서 파산의 가능성은 비효율적인 경영을 가져오는 손실의 크기에 대해서 제한을 하게 되고 또한 비효율적인 경영진을 교체하는 자연스러운 메카니즘을 제공하고 기업에 대한 예산을 제약하게 된다. 그러나 정부기업은 방만한 경영으로 말미암아 커다란 적자를 경험하지만 기업의 지배력을 강화하기 위해서 자회사의 설립으로 기업의 규모를 점차 확대하고 있다. 정부의 보조금이나 다른 민간기업의 참여를 금지하는 진입장벽에 의해서 경쟁을 제한하는 행위가 공공기업의 경영자로 하여금 경영측면에서 비효율성을 초래하게 되고 이는 정부실패와 관련된다.
다음으로 대다수의 공공기업은 경쟁에 직면하는 위협이 없다는 점이다. 경쟁의 역할은 선택에 대한 기회를 제공하고 공공기업과 관련된 비효율성에 대한 안전장치다. 또한 경쟁은 비교를 위한 기초자료와 유인 구조를 제공하고 고객의 요구에 가장 접합한 상품의 조합을 공급하려고 노력하는 것이다. 시장이 경쟁적이고 어떤 일이 기업에 의해 수행되면, 그 성과는 명시적으로 나타나지 않더라도 시장에 의하여 암묵적으로 나타나고 기업의 수익성에 반영된다. 그러나 정부독점인 경우는 기업이 효율적으로 생산하고 있는지를 확인하는 것은 매우 어렵고, 사회적 변화에 대해 덜 민감하기 때문에 독점이 제거될 가능성은 적어져 정부실패와 관련된다.
0 보상체계의 왜곡
- 개인적 유인측면에 있어서 정부기업이 민간기업과 다른 점은 정부기업의 고용자가 직면하는 유인구조이다. 정부에 있어서 보수제도의 제한과 임기제도는 좋은 성과에 대한 보상을 제한하고 나쁜 성과에 대한 벌칙이 결여되어 있으므로 정부기업의 자원배분의 비효율성을 가져오게 된다.
파산과 경쟁의 위협이 없다는 사실은 공공기업보다 정부조직 자체에 더 중요하다. 즉 정부도 궁극적으로 국민의 의사에 반하는 행동을 할 수는 없지만, 파산과 경쟁의 결여는 정부조직이 국민의 요구를 채워주는 행위에 있어서 매우 비효율적이 된다는 것을 의미한다.
5) 일관성의 결여(정치논리)
0 정부에게 모든 가능한 활동결과에 관한 정보가 완전하게 알려진다 할지라도, 민주적 정치적 과정이 정부의 선택의 행위에 어려움을 가한다. 즉 정치적 의사결정의 문제점으로 정부의 실패를 초래한다는 것이다. 정부활동은 많은 사람들에게 영향을 미치지만 단지 제한된 집단, 즉 정치가(의회)나 정당에 의해서 의사결정이 이루어진다. 정치적 의사 결정자는 그들 유권자의 선호를 확인해야하고, 일치하지 않는 선호들은 조정하거나 결정하는 방법을 선택해야 한다. 정치가나 정당이 투표자의 지지를 획득하는 과정에서 투표자나 유권자에게 충분한 정보를 제공하지 않고 자세한 정책보다는 단순한 정치적 구호나 선거공약 또는 슬로건만을 제시하거나 정부정책을 일관성 없이 집행하고 있다는 것을 볼 수 있다. 이는 정치적 과정에 참여한 정치가나 관료의 행위를 보면 공익을 위해 선출되거나 임명된 사람들은 때로는 이익집단이나 자신의 편익을 위해 행동하는 유인을 지니고 있다는 것을 의미한다. 이러한 문제를 실증적으로 검증하기 위한 노력이 Stigler를 비롯한 시카고학파 경제학자들에 의하여 활발히 수행되었다. 이들은 정치집단이나 이익집단의 행위분석과 관련하여 정부의 산업규제나 통제가 전통적인 공익이론에 기초하기 보다 규제되는 산업에 참여하는 집단의 이익을 보호하기 위하여 수행되고 있다는 것을 실증적 연구를 통하여 주장하고 있다.
6) 통제 기능의 미흡
0 정부가 제한적인 정보만을 지니고 있고 그 조직이 복잡하고 다양해서, 입법부가 모든 성실한 정책결정을 수행하는 것은 불가능하다. 즉 정부에 대한 입법부의 통제도 불가능하다는 것이다. 입법부는 법률을 제정하지만 의사결정의 전 범위에 걸쳐서 자유재량권을 관료들에게 위임하게 된다. 정부기관은 집행에 필요한 자세한 규제내용을 작성하는 데 상당한 시간이 소요하게 된다. 정부가 규제 내용을 어떻게 작성하는 것이 본래 의도한대로 입법의 효과가 발생될 수 있는가에 결정적인 요인이 된다. 이런 이유로 입법부 역할도 역시 관료제도에 대하여 단지 한정된 통제만을 할 뿐이다. 또한 앞에서 보았듯이 관료들이 정책을 집행할 때 자신의 경제적 이익을 무시한다고 가정할 수 없다. 관료들은 그들 자신의 이익에 부응한 결과를 유지하기 위하여 입법행위의 의사일정을 조작하고 규제내용을 복잡하고 애매하게 규정하고 또한 훨씬 많은 예산을 확보하기 위해서 선거구민을 속인다. 최근의 공공선택이론은 관료주의의 자유재량권에 대한 입법적 규제의 한계를 입증하고 있다.
7) 생산성 측정의 어려움
0 정부활동의 생산성을 측정하기가 어렵다. 그러므로 얼마만큼 효율적으로 생산활동을 했는가를 시장제도와 비교한다는 어렵다.
0 기업의 관료화: 기업과 정부 조직의 차이점