규제행정과 규제개혁

한국을 기업하기 좋은 나라로 만든다는 것이 규제개혁의 기본취지다．이를 위해 지난 정부는 물론이고 지금 정부도 거의 혁파에 가까운 규제 폐지와 개선작업을 추진해왔다．실제로 법령상 존재하는 행정규제의 절반 이상이 폐지되었고,나머지 규제의 거의 절반도 그 내용이 개선되거나 완화되었다．사소한 규제들만 폐지 개선된 것이 아닌가 하는 당연한 의문이 들 수도 있겠지만,지금 정부 들어 개선되거나 폐지된 규제들을 중요도와 준수 비용 측면에서 평가한 전문적 연구결과들을 보면 실제로 우리나라의 규제 수준이 현저하게 완화된 것으로 나타나고 있다．

그럼에도 불구하고 한국이 과연 기업하기 좋은 나라가 되었다고 자신있게 말할 수 있을까．물론 규제개혁만으로 기업하기 좋은 나라가 되는 것은 아니고,또 법령 개정과정에 불가피하게 시간이 소요되는 점도 있다．또 규제개혁은 속성상 그 효과가 우회적으로 장기간에 걸쳐 나타난다．

그러나 지금 우리나라 규제개혁의 효과는 아직도 기대효과 수준에 머물러 있고,여기에는 시간이 흘러도 그 효과가 나타나기 어려운 보다 근본적인 이유가 있다．규제개혁을 추진하면서 많은 사람들이 암묵적으로 가정하고 있던 것은 관료조직은 잘 훈련된 군대조직과 같이 일사불란한 명령전달 체계를 가지고 있다는 것이다．따라서 법령을 바꾸고 이를 관보에 게재하면 일사불란하게 모든 것이 그대로 바뀔 것이라고 기대했다．그러나 현실에서 지금까지 나타난 결과를 보면 법령상의 제도변화가 규제 현장에서의 실질적 변화로 이어지지 않고 있고 이것은 시간이 흐른다고 저절로 해결될 문제로 보이지 않는다．

일선창구에서 규제를 집행하는 상당수의 공무원은 아직도 오래 전에 만들어진 업무편람을 업무 집행의 근거로 사용하고 있다．이 업무편람이라는 것은 아무런 법적 구속력을 가지지 않는 참고용 지침일 뿐 이지만,이는 지난 수십년간 일선행정의 관행을 결정해온 핵심문서이다．일반에 공개되지 않지만,담당공무원의 책상서랍 속에 금과옥조처럼 보존되어온 이 편람이라는 것이 민원인이나 규제를 받는 사람들에게는 헌법보다 더 엄한 사실상의 법규인 것이다．

문제는 법령상의 제도가 바뀌어도 이 업무지침이나 편람이 함께 바뀌지 않는 한 일선창구에서의 규제행정은 과거와 하나도 달라지지 않는 것이다．그래서 심지어는 민원인이 상부기관의 유권해석을 직접 받아서 바뀐 제도를 일선 공무원들에게 일일이 설명을 해주어야 하는 이상한 일마저 생기는 것이다．

그러나 더 큰 문제는 업무 지침이나 편람이 바뀌어도 실무자들이 마음만 먹으면 얼마든지 집행과정에서 규제개혁의 효과를 희석시키거나,아예 법적 근거 없이 임의로 규제를 가할 수 있다는 점이다．

사소한 규제제도라도 나름대로 이를 전담하는 조직과 수십년간의 행정관행 그리고 이를 둘러싼 이해관계가 존재한다．이런 관행들이 법령 개정만으로 하루아침에 바뀔 리가 없다．그리고 일생을 규제집행 업무에 종사해온 일선의 담당 공무원들은 자신들의 권한을 지키려는 유인도 있지만,새로운 제도에 대한 불신과 불안감 때문에 아무리 상부에서 관행을 바꾸라고 지시해도 변화된 제도를 수용하는데 소극적일 수밖에 없다．

예를 들어 허가제를 신고제로 완화해도 실무자들이 과거와 같이 사실상의 허가제로 운용한다든지,행정지도의 명목으로 유.무형의 제약을 여전히 가할 수 있다면 규제개혁은 법령상으로만 존재할 뿐 현장에서는 전과 마찬가지가 될 수밖에 없다．

따라서 규제개혁이 법령 개폐 실적으로만 머물지 않고 일선 민원창구에서 실질적인 규제행태의 변화로 나타나도록 하려면,무엇보다도 규제를 일선에서 집행하는 사람들이 왜 제도를 이렇게 바꾸어야만 하는 가를 이해하고 그들이 수십년간 해오던 규제 관행이 더 이상 적절하지 않다는 것을 납득하도록 해야 한다．

동시에 제도개선의 취지가 일선에서 왜곡 없이 반영되고 있는지 그리고 교묘한 형태로 규제권한을 오.남용 하는 일이 없는지 계속 지도 감독해야 한다．결국 다른 개혁도 마찬가지지만,특히 규제개혁이야말로 개혁 추진 주체들의 공무원 조직 장악력과 관리능력에 그 성패가 달려 있다고 할 수 있다．/