[법경제학노트]제도효과에 관한 경제이론의 발달 및 효과

1. 재산권과 경제효율성



"정책에 관한 연구를 제대로 하려면 해당 정책의 도입의 원인이 되었던 문제점에 대하여 시장과 기업, 그리고 정부가 실제로 어떻게 대처하는가를 면밀히 검토해야만 한다. 따라서 경제학자들은 경제내의 각종 이질적인 집단들을 중재하는 정치인의 속성을 위시하여 특정 규제의 효과, 대구모 개발회사들이 갖고 있는 문제점, 정부의 토지정책, 및 기타 각종 정부규제기관들의 운용원리에 이르기까지 다양하게 이해할 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 나의 사견으로는 경제학자나 정책입안가들은 정부규제로부터 얻을 수 있는 이점들에 대하여 그동안 과대평가해 왔다고 본다. 이러한 믿음이 설사 부분적으로 정당화되더라도 정부규제의 수준이 삭감되어야 한다는 점에는 변함이 없다. 어디까지 정부가 개입해야 하는가에 대한 명쾌한 경계는 없다. 그에 대한 답은 특정 문제를 해결하기 위한 여러 가지 방법론을 정교히 검토함으로써만 가능하다." Ronald H. Coase(1960), "The Problem of Social Cost," Journal of Law and Economics, 1960, vol.3, pp.1-44.



가. 재산권 이론의 발달과 Coase Theorem

현대 산업사회에서 정부기능은 민간경제활동에 따른 제반 거래비용(transaction costs)을 줄이는 데 최우선 순위를 두어야 한다. 거래비용이란 협상, 정보, 측정, 감독, 집행, 정치행위 등에 소요되는 비용을 포함한다. 거래비용을 줄이는 최상의 방법은 경제주체들의 각종 유·무형 재산권(property rights)을 명료하고 효율적으로 확립하고 관리하는 데 있다 (Coase, 1960; Barzel, 1989; Libecap, 1989). 재산권의 확립 또는 배분이란 특정 경제자원에 대하여 법적으로 부여한 사용특권 및 그 사용으로부터 발생하는 비용과 편익을 할당하는 행위를 말한다.

재산권은 세 가지 권리를 포함한다(Cheung, 1974). 첫째, 특정 경제재를 배타적으로 사용할 수 있는 권리이다. 즉 다른 경제주체가 해당 경제재를 사용하려고 할 때 그것을 막을 수 있다는 의미이다. 재산권을 구성하는 두 번째 권리는 해당 경제재를 사용함으로써 발생하는 소득을 배타적으로 취할 수 있는 권리이다. 마지막으로 양도의 권리가 포함되는데, 이는 새로이 소유자가 되려는 사람과 자발적으로 계약을 체결할 수 있을 뿐만 아니라 그 계약의 내용까지도 정할 수 있는 권리를 의미한다.

Coase는 모든 정책을 입안할 때 재산권을 제대로 설정하는 것이 가장 중요하며, 그 과정에서 거래비용을 다각적으로 파악해야 한다고 주장하였다. George Stigler에 의하여 '코우즈의 정리(Coase Theorem)'라고 명명된 그의 이론은 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 특정 자원에 대한 민간의 재산권이 뚜렷하게 확립되어 있고, 둘째, 계약이나 그밖의 권리집행을 위한 제반 거래비용이 존재하지 않는다면, 어떤 식으로 해당 자원에 대한 재산권이 배분되더라도 경제효율성은 극대화된다.

Coase는 만약 경제내에 거래비용이 존재하지 않는다면 정부가 해야 할 일이란 모든 경제자원에 대하여 경제주체들 중 누구에게든지 재산권만을 확립시켜 주면 된다고 주장한다. 왜냐하면 경제주체들끼리의 자발적인 조정(adjustment)에의하야 그 자원을 가장 필요로 하는 쪽으로 재산권의 교환(exchange)이 일어날 것이고, 따라서 사회 전체의 후생이 증가할 것이기 때문이다 (Positive Coase Theorem).

예를 들어, 갑(공장주인)과 을(피해주민)의 재산권이 서로 갈등을 빚고 있을 때, 서로 거래하는데 비용이 들지 않는다면, 갑(공해권) 또는 을(환경권)을 누구에게 주어도 경제효율성에는 변화가 없게 된다. 즉 만약 공장 생산활동의 가치가 주민이 환경에 부여하는 가치보다 크다면, 설사 환경권을 주더라도 서로 협상하여 결국 공장이 가동될 것이다(왜냐하면 두 사람이 협상하는 데 비용이 들지 않으므로). 따라서 이 상황에서 정부가 해야 할 일은 각종 환경규제를 만들기 보다는 갑 또는 을에게 확실히 권리를 부여해 주는 일로 충분하다. 물론 이 상황에서는 교정정의(corrective justice)에 관한 경제이론에 비추어 볼 때 특별한 경우를 제외하고는 환경권이 부여될 것이다 (Coase Theorem이 私法에 미치는 영향).

Coase의 진정한 공헌은 정작 거래비용이 없다는 가정을 없앴을 때 경제내에 발생하는 여러 문제들을 어떻게 해결해 나갈 것인가에 대하여 경제학자들로 하여금 심각하게 연구토록 한 데 있다. 거래비용이 존재하는 상황에서도 역시 재산권의 설정이 제일 중요한 관건인데, 다만 이때는 정부가 어떤 식으로 재산권을 설정하는가에 따라서 효율성에 상당한 영향을 미친다는 것이 Coase의 시각이다 (Coase Theorem이 公法에 미치는 영향).

이 같은 시각은 거래비용이 존재하더라도 경제주체들이 각자 부의 극대화를 위해 부단히 노력한다는 인식에 바탕을 두고 있다. 교역으로 인한 부가가치가 어떻게 분배되는가를 재산권과 거래비용의 틀 속에서 살펴보면, 일단 교역이 일어났을 때 협상 당사자들은 경쟁하는 과정에서 발생할 수 있는 자원의 낭비를 극소화하기 위해 뭔가 새로운 계약형태를 찾고자 자체적으로 부단히 노력한다는 것이다. 이는 효율적이지 못한 정부의 개입이 있을 때에는 민간경제주체들의 끊임없는 적응행위로 그 개입의 목적이 무산될 수 있음을 암시하고 있다.

예컨대 Coase는 시장과 기업, 그리고 정부가 문제의 해결형태를 잘 파악하기 위해서는 무엇보다도 거래비용이 속성을 잘 파악해야 하며, 일단 제반 거래비용이 파악된 후에는 향후 거래가 일어날 때 장애가 발생되는 정도를 극소화시킬 수 있는 방향으로 재산권을 설정해야 한다고 주장을 전개하고 있다. 즉 거래비용이 존재하더라도 그것을 가능한 최소화시켜 민간 경제주체들끼리의 재산권거래를 용이하게 할 수 있도록 경제학자 및 정책입안가는 고민해야 한다는 것이다 (Normative Coase Theorem).



나. 제도 선택의 중요성 : 재산권 이론의 응용

본질적으로 규제는 성공하기 어렵다. 가장 큰 이유는 특정 규제가 관련되어 있는 재산권을 완벽하게 통제하지 못한 채 소위 '공역(public domain)'을 남겨놓기 때문이다 (예: 가격규제를 쓰더라도 질과 같은 기타 재산권까지 통제하지 못함). 이렇게 공역이 생길 수밖에 없는 가장 큰 이유는 거래비용(transaction costs) 때문이며, 여기서의 거래비용은 주로 규제집행비용(enforcement costs)과 피규제자의 순응비용(compliance costs)을 의미한다. 결국 공역이 존재할 때 규제는 자원낭비, 암시장, 부패를 성행시키게 된다.

Cheung(1974)은 정부규제는 재산권의 재설정을 의미하며 이는 곧 소득의 재분배를 초래한다는 사실을 확인하면서 정부규제로 인하여 특정 재화를 사용함으로써 발생하는 소득을 취할 수 있는 권리에 제한이 발생한 경우- 예를 들면 서민의 임차료 부담 경감을 위해 정부가 주택월세의 상한가를 규제한 경우- 에도 다음 두 가지 조건이 만족되면 주택이라는 경제재화의 사용에 있어서 그 효율성에는 변화가 없다는 주장을 하고 있다. 첫째 조건은 정부규제로 인한 소득손실분이 누군가의 소득증가로 나타나야 한다는 것이다. 즉 손실된 부분만큼 재산권이 그대로 없어지는 것이 아니라 제3자에게 배타적으로(exclusively) 그리고 뚜렷하게(clearly) 이전되어야 한다는 뜻이다. 두 번째 조건은 정부규제를 완벽히 집행하는 데 별로 비용이 들지 않거나, 피규제자측에서 해당 경제재의 사용방법을 바꾸는 등 정부규제에 대한 기타 대응전략을 취하는 데 추가비용이 소요되지 않아야 한다는 것이다.

사례) 월세동결 규제의 효과

임대를 하고 있던 주택의 월세가 시장가격으로 100만원이었는데 서민의 생계비 안정을 위해 60만원으로 통제한다는 발표가 났다고 하자. 자산이 소유한 주택을 가장 효율적으로 사용한 결과 100만원의 소득흐름을 취할 수 있었던 권리에 제한이 가해진 결과 주택주인은 매월 40만원의 경제적 손실을 보게 되며, 그 40만원은 임차인의 소득으로 귀결된다.

이러한 규제 성공의 두가지 조건은 첫째, 아무도 이 규제를 예측하지 못했고(unexpected), 계약이 영구적(permanent)이어야 한다. 이는 재산권을 완전하게 설정해야 함을 의미한다. 둘째, 규제의 집행비용과 순응비용, 즉 거래비용이 0 이어야 한다. 하지만 월세동결규제에서는 이 두 가지가 모두 깨지므로 실패하게 된다.







이러한 규제를 통해 명목월세를 60만원을 낮출 수 있다. 그러나 공급량은 감소하게 된다. 실제로는 예컨대 2년마다 계약을 갱신하므로 잠재적 임대인은 그 주택을 임대하지 않고 자가거주 하거나 아예 매각할 수 있기 때문이다. 따라서 (Q2-Q1) 만큼 초과수요 발생하나 그 부담은 임차인들 사이에 '무작위로' 그리고 '비례적'으로 분담될 것으로 간주하게 된다. 즉 이를 월세하락에 대한 대가(기회비용) 정도로 생각한다.

임차인의 경우 공급물량이 부족하기 때문에 공급량 Q1에서(100만원이 아닌) 150만원 까지 90만원 추가지불 의사가 생기게 된다. 따라서 임차인은 경쟁자가 임대인에게 접근하지 못하도록 방해한다든지, 임대인에게 선물을 공여한다든지 등의 방법을 사용하여 임차권을 따려고 할 것이다.

임대인의 경우 임차인에게 웃돈 지불을 요구(예: 보증금을 요구하는 계약행위-보증금은 매월 40만원의 이자소득을 창출할 수 있는 규모로 수렴할 것임)하거나, 편법 매매계약을 체결하거나, 주택의 질을 저하시키게 될 것이다. 임대인은 과거 보다는 주택의 관리를 소홀히 할 것이며, 심지어 과거에 비치되었던 가구들을 떼어내 팔 수 도 있다(순응비용이 0이 아님을 의미함). 임대인의 입장에서는 그렇게 함으로써 잃어 버린 소득의 일부를 회복하려는 유인을 갖게 된다.

이러한 결과 일정 부분의 경제가치가 낭비되게 된다. 즉 자원이 덜 효율적인 방향으로 사용도게 될 것이다. 또한 암시장이 형성되게 되어 물량은 Q1보다 크나, 평균 임차인의 실제비용은 100만원을 초과하게 될 것이며, 부패가 성행하게 될 것이다. 참고로 설사 규제집행비용이 0이라 하더라도(즉 완벽한 규제집행이 가능하더라도) 임차인들이 줄(waiting)을 설 것이므로 역시 자원낭비 발생하게 될 것이다 : 자원낭비의 최대 규모 =(150-60)×Q1



2. 공공재(public goods)와 공유자원(common-pool resources)

- 공공재의 경제학적 정의

· 비배타성(nonexclusiveness)이란 : 나의 안전을 위해 골목에 가로등을 설치했지만 내 이웃들도 자연스럽게 혜택을 봄.

· 비경합성(nonrivalry), 비차감성 : 내가 지금 무역정보 또는 판례를 활용했다고 하더라도 내일 남이 그 정보를 사용할 수 있음.

- 공공재의 정부생산 정당성

· 비배타성 때문에 아무도 나서서 가로등을 설치하려 하지 않음 → 무임승차(free-riding) 혹은 버티기(hold-out) 해결

· 비경합성 때문에 민간이 생산하면 과소생산 → 사회편익(social benefit) 반영.

· 고로 공공재는 정부가 세금을 거둬 직접 생산하는 것이 바람직. 이때 정부는 각종 진입규제(공기업 포함)와 가격규제를 사용하게 됨.

- 공공재이론의 남용

· 경제학적 정당성을 부여할 수 있는 공공재는 그리 많지 않음에도 불구하고 무수한 재화들을 공공재 범주에 포함시켜 왔음.

· 가장 큰 원인은 공유자원(common pool resources)을 공공재로 혼동했기 때문.

· 이 경우 소위 '공유의 비극(tragedy of commons)'이 발생하여 결국 사회는 황폐화 됨: 'Hobbsian Jungle'


· 자원체계는 공유 가능하나, 자원단위는 전유자들의 공유 불가능함.

· 고로 공유자원은 비배타성은 존재하나, 비경합성이 깨지는 재화임.

- 공유의 비극

· 공유자원에 대한 재산권이 설정되어 있지 않으면 모든 사람이 남보다 먼저 그자원을 사용하려고 할 것임.

· 그 결과 광범위한 체증(congestion)이 발생하고 각종 분쟁이 횡횡함. 만약 Single owner라면 이러한 체증은 발생하지 않음. 예: 한강상의 다리

· 근본원인은 pricing이 안되기 때문임.

- 정부개입과 공유의 비극

· 공유의 비극은 공유자원을 공공재라 잘못 간주하고 무조건 정부가 개입할 때 주로 발생함.

· 치안, 도록, 사법부자원(검찰·법원), 공항, 공원 등이 대표적 예임.

· 판례, 신기술개발, 통상정보, 국방 등 실제로 순수공공재는 별로 많지 않음.

- 정책함의

· 공유자원에 대해서는 민영화 또는 규제폐지가 바람직함.

· 부득이한 경우 정부가 생산하더라도 반드시 pricing 해야 함.(예: 119 앰블런스) → 비배타성은 물리적으로 극복 가능. 만약 그럼에도 불구하고 극복하지 못함은 정치적 이유일 가능성이 높음.

· 한편 비경합성은 있지만 비배타성을 극복할 수 있는 재화(예: 등대, 방송 등)에 대해서도 민영화 필요. 다만 민간에 의한 과소생산이 생기지 않도록 정부보조는 필요함.

· 향후 정부는 순수공공재의 발굴 및 생산에 전력해야 하며, 이 경우에도 주관은 정부가 하되 contracting-out(outsourcing)의 적극적 활용 필요.





■ 참고문헌

Barzel, Yoram (1989), Economic Analysis of Property Rights, Cambridge: Cambridge University Press.
Coase, Ronald (1960), "The Problem of Social Cost," Journal of Law and Economics, vol. 3, pp.1-44.
Cheung, Steven (1974), "A Theory of Price Control," Journal of Law and Economics, vol.17, pp.53-71.
Samuelson, Paul (1955), "Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure," Review of Economics and Statistics, vol. 37, pp.350-356.
Hardin, Garrett (1968), "The Tragedy of Commons," Science, vol. 162. pp.1243-1248.