시장과 정부( 김일태, 전용덕, 정기화)
목차
1. 서론
2. 경제적 자유와 시장
3. 정부의 실패
4. 정부의 역할
5. 맺는 말
XII. 시장과 정부
1. 서론
시카고 경제학은 경제를 분석하는 기본단위가 유기적 단위가 아닌 선택하고 행동하고 행위하는 자연인으로서의 개인이다. 이러한 개인은 자신이 목표로 삼는 어떤 목적을 달성하고자 최대한 노력한다. 노력이 항상 성공하는 것은 아니지만 끊임없이 이를 달성하고자 일관되게 노력한다. 이러한 노력을 제약하는 것은 시간이나 소득 또는 그 당시의 기술수준에서 발생하는 각종의 기회비용이다. 인위적으로 노력을 제약할 경우 각 개인은 이를 회피하는 것이 경제적인 이상 이를 회피하고자 노력한다. 따라서 인위적인 제약은 단기적으로 효과를 나타낼 경우가 많지만 장기적으로 효과를 보지 못하는 경우가 많다.
어떤 목적을 추구하는 무수한 개인의 행동이 조정되는 곳이 시장이다. 시카고 경제학은 시장이 비록 완전한 것은 아니지만 다른 어떤 사회조직보다 개인의 경제적 행동을 가장 잘 조정하여 줄 것이라는 믿고 있다.
그러나 시장은 역사적으로 보면 저절로 형성된 것이 아니다. 시장에서의 거래가 자동적으로 보장되어 시행될 수 있는 것도 아니다. 물론 자발적 거래는 근대적인 국가나 근대적인 소유관계가 확립되기 전부터 이루어져 왔다. 그러나 이러한 거래가 가능하기 위해서는 거래되는 상품에 대한 권리관계가 주어져 있어야 하며 이러한 거래를 가능케 하는 규칙이 존재하여야 한다. 이러한 권리관계나 규칙은 관습 등에 의하여 형성되어 강제되기도 하고 또는 거래에 참여한 개인의 경제적 이익에 의하여 자기규제적으로 시행되기도 하였다.
정부는 시장과 달리 강제력을 가지고 있다는 점이 다르다. 정부는 이러한 강제력을 이용하여 규칙을 제정하고 강제하며 자원배분에 개입한다. 시장이 개인들의 자발적 거래에 의하여 보호되고 발전할 수 있다면 정부의 강제력이란 불필요할 것이다. 그러나 강제력이 없이 자발적 협동에 기초한 사회가 유지될 수 있는가. 경제활동에 국한하면 강제력없이 자발적 거래에 의하여 경제활동이 재생산 될 수 있는가. 그러한 경제활동의 결과는 개선될 수 없는가. 이러한 질문에 대한 답변은 시장에서 정부가 무엇을 할 수 있는가에 대한 답변이 될 것이다.
정부규제, 반트러스트 정책, 법경제, 개별경제 주체 등에 대한 시카고의 연구는 과연 정부는 무엇을 할 수 있는 가에 대한 근원적인 의문을 하게 한다. 그러나 시카고학파는 결코 무정부주의를 지지하지 않는다. 단지 정부의 시장개입의 정당성이 시장이 문제를 잘 해결하고 있지 못하다는 이유만으로 부족하다는 것을 지적하고 있다. 많은 경우 정부가 의도한 효과가 나타나지 않을 뿐더러 반대의 효과가 나타나기도 한다는 것이다. 따라서 정부의 정책이 가져다 줄 효과에 대한 보다 엄밀한 분석이 필요하다는 것이다.
이러한 점에서 시카고 경제학에 있어서 시장과 정부의 관계를 살펴볼 필요가 있다. 이를 위해 먼저 시카고학파에 있어서 자유와 시장의 관계를 살펴보고, 그 다음에 정부의 실패를, 마지막으로 시카고 학파가 생각하는 시장과 정부와의 경계가 어디인지를 살펴보고자 한다. 결론에서 자유와 시장, 그리고 정부의 관계를 살펴보고자 한다.
2. 경제적 자유와 시장
시카고 경제학에 있어서 시장은 자유와 동일한 것이었다. Friedman(1962)에 의하면 경제적 자유는 그 자체가 추구할 중요한 목적이기도 하지만 정치적 자유를 성취하기 위한 필수불가결한 수단으로 더욱 중요하다. 경제적 자유의 제한으로 선택이 제한된 것과 정치적 억압으로 선택이 제한된 것의 차이는 거의 없다. 경제적 자유의 보장은 경제적 권력을 정치적 권력으로부터 분리하여 두 권력이 상호 견제할 수 있게 한다. 정치적 자유가 잘 보장된 사회로서 자유시장제도와 같은 경제제도를 도입하지 않은 사회는 어떤 시대 또는 어떤 지역에서도 찾아 볼 수 없다. (Friedman,1962, p.23)
사실 경제적 자유주의는 중세적인 특권 상인과의 투쟁을 통해 자유로운 영업활동을 얻기 위해 성립된 것으로 초기의 이론가들에 의하면 생산자 및 소비자에게 경제적 자유가 보장되면 경제적 성과가 최대화되는 것으로 여겨졌다. 시장에서 각 개별 경제주체는 효용극대화나 이윤극대화의 원리에 따라 최적행위(optimization)를 수행한다. 그 결과 자원의 최적배분이 달성된다.
경제학에서 시장은 각 개별 경재주체들의 최적 행위를 조정(coordination)하는 역할을 하는 것으로 여겨져 왔다. 시장은 '보이지 않는 손(invisible hand)'에 의하여 자원을 효율적으로 배분하는 제도인 것이다. 이러한 개인의 경제적 자유가 조정되고 각 개인이 추구하는 주관적 가치가 사회적으로 평가되고 객관화되는 기구인 것이다. 이처럼 시장은 강요없는 만장일치를 도출하고, 경제적 자유를 보장하고, 경제력으로 정치적 권력을 제거하거나 분산하는, 견제와 균형의 제도로서 역할을 수행하고 있다고 할 수 있다.( Friedman,1962, p.30-31 )
그러나 시카고 경제학에서 시장은 이러한 각 개인의 자발적인 경제행위의 조정을 조정하고 자유를 보장하는 기구만이 아니다. Coase(1937)에 의하면 시장은 명령에 의하여 자원배분이 이루어지는 기업이라는 조직과 달리 자발적으로 자원배분을 조직하는 기구로서 생산과 교환행위에 소요되는 거래비용을 감소시키는 역할을 하고 있다. 또한 시장을 개설하는 것 자체가 기업가활동(entreprenuial activity)으로 오랜 역사를 가지고 있다.1) 중세때의 시장은 상품거래를 위한 장소를 제공할 뿐 아니라 거래를 보호하고 분쟁이 발생하였을 때 이를 조정하기도 하였다. 최근 들어 이러한 기능은 줄어들고 있지만 주식거래소나 물품거래소 같은 새로운 형태의 시장이 나타나고 있다. 거래소의 회원들에 의하여 조직되는 이러한 시장은 장소를 제공할 뿐 아니라 거래시점, 거래품목, 거래자의 의무사항 및 분쟁조정 등에 대하여 각종 규제를 가하고 있다. 이러한 거래소의 각종 규제는 보통의 경제학자들이 생각하고 있듯이 경쟁을 제한하고 독점력을 행사하기 위하여 존재하는 것이 아니라 거래비용을 줄여서 거래량을 늘이기 위한 것이다. 비록 시장에서의 거래가 자발적으로 이루어지지만 이러한 시장이 작동하기 위해서 시장에서 거래를 행하는 당사자간의 권리와 의무를 정하는 규칙의 제정이 필요한 것이다. Coase는 경쟁적 시장이 유지되기 위해서는 정교한 규칙과 규제가 필요한 것으로 여기고 있다.이러한 규칙을 제정할 때의 문제는 거래에 참여한 당사자간의 자발적 합의를 끌어내고 규칙을 집행하는 것이다. 제한된 장소와 제한된 상품을 거래하는 경우에 합의는 비교적 쉽게 도출되고 규칙의 준수도 자발적으로 이루어진다. 왜냐하면 거래에 참여하는 것이 이익이므로 거래에 참여하지 못하도록 하는 것만으로 자발적으로 준수하도록 하기에 충분하다. 그러나 도매 혹은 소매시장처럼 장소가 분산되고 다양한 이해를 가진 다수의 사람들에 의하여 시장이 운영될 경우에는 강제적인 정부의 법률체계에 의존하지 않을 수 없다. (1988, p.10)
그리고 Buchanan(1954)에 의하면 시장이란 각 개인에 의하여 시작되는 자발적인 교환과정의 제도적인 구체물이다. 개인들은 서로 협동하고 합의에 도달하고 교환을 행한다. 이러한 교환과정으로부터 나타나서 진화하는 관계의 조직, 즉 제도적인 구조가 시장인 것이다. Buchanan은 시장을 국가나 정부의 간섭없이 인간들이 자발적으로 교환하고 상호작용할 수 있게 하는 정치적인 제도로 여기고 있다. 그러므로 시장은 사익을 추구하는 경제주체들이 자발적으로 협조적인 행위를 하도록 유도하고 강제에 의한 협조적인 행위를 배제하는 거래제도인 것이다.
그런데 개인의 자유를 보장하고 자발적 협동에 의한 사회조직이 가능하도록 하는 시장은 스스로 존립가능한가. 만약 시장이 스스로 존립 가능하다면 자발적 거래에 의하여 사회는 조직될 것이고 강제력을 기초로 하는 정부의 역할은 불필요하다. 그럴경우 개인의 자유를 사회조직의 기초로 여기는 진정한 자유주의자는 무정부주의자(anarchist)로 남을 것이다.2) 그렇지만 수미일관한 자유주의자는 무정부주의자가 될 수 없다.3) 이것은 시장에서 자발적 거래를 위해 강제력이 필요하게 됨을 뜻한다. 왜냐하면 시장에서의 자발적 거래를 보호하고 자발적 거래가 효율적으로 이루어지기 위해서 제도적 장치가 필요하기 때문이다. 재화와 용역의 질서있는 교환은 개인의 소유권과 자원의 지배권을 확립하고 사적계약을 시행토록 하며 정부권력의 사용에 범위에 제한을 가하는 등을 내용으로 하는 법적 구조가 잘 정비되어 있는 경우에만 성립할 것이다. 이런 점에서 간섭주의자와 자유주의자의 차이는 정부의 역할을 얼마만큼 인정하는가 하는 것이다.
3. 정부의 실패4)
Pigou를 위시한 후생경제학자들은 시장이 종종 자원의 최적배분을 실현하지 못한다는 것을 보였다. 그들은 그것을 시장의 실패라 하고 어떤 경우에 시장이 실패하는가를 연구했다. 시장이 실패하는 경우 그들이 제시한 대안은 정부에 의한 강제력의 사용이었다. 그러므로 후생경제학에서 시장에 대한 정부의 역할은 매우 광범하다.
공리주의의 영향은 이러한 정부의 강제력 집행으로 증대되는 다수의 이익이 침해되는 소수의 이익보다 클 경우 정부의 개입을 정당화시겼다. 더군다나 케인즈 경제학은 경제전반적으로 시장에 의한 자원배분의 실패를 지적하고 이러한 실패가 시장기구 자체에서 발생한다고 여김으로써 시장기구에 대한 불신은 증대시키고 정부역할의 증대에 이론적 근거를 제공하였다. 그 결과 2차대전이후 정부의 경제활동에의 개입은 급격하게 증가하였고 개인의 자유와 선택은 정부가 허락하는 범위내에 국한되게 되는 결과를 가져오게 되었다.
그러나 1950년대 시카고학파를 비롯하여 공공선택이론을 연구하는 일단의 학자들이 등장하여 정부의 행위를 연구한다. 이들은 조직으로서의 정부의 행위에 대해 분석하기 시작하였다. 이들은 경제학 분석방법을 가지고 정부를 분석하였다. 정부를 하나의 유기체로서가 아니라 정부를 구성하고 있는 정치인, 관료 등의 행위로 부터 정부의 행위를 설명하고자 하였다. 이들에 의하면 후생경제학자들은 암묵적으로 완벽한 정부를 가정하고 있으나 이것은 비현실적이다. 정부의 활동이란 사실은 정부를 구성하고 각 기관의 구성원들의 행위 결과인 것이다. 각 개별 경제주체의 행위가 조정되고 자발적 거래가 이루어지는 시장이 불완전하듯이 각 정부기구의 구성원들의 행위의 결과인 정부의 활동이 불완전한 것이 자연스러운 것이다. 정부도 시장만큼 불완전하거나 또는 시장보다 더 불완전한 것이다.
이처럼 시장실패를 교정하기 위한 정부의 개입은 본래 의도한 정책결과를 창출하지 못하고 이로 인하여 자원배분의 왜곡과 비효율성을 초래하게 된다. 그 결과 시장경제의 위축을 초래하게 된다. 그것을 시장의 실패에 대한 대칭어로 정부의 실패라고 하였다. Buchanan은 정부개입이 문제를 해결하기 보다는 악화시키고 있다고 지적하였다. 또한 Buchanan은 공공선택이론의 전개와 발전이 현대 인간들로 하여금 정부와 정치적 의사결정을 보는 시각을 수정하는 데 영향을 미쳤다고 서술하고, 이같은 정부실패를 목격하는 그 자체가 일반 대중에게는 어떤 시각이나 사상보다도 훨씬 관료들이나 정치가들 그리고 정부를 보는 태도를 수정하는 데 중요하다는 것을 지적하고 있다.5) 이런 정부의 실패는 Stigler를 중심으로 한 규제의 발생원인과 그 효과 등에 관한 연구에서도 잘 지적되었다.
정부실패의 문제는 정부의 조정자로서 역할 실패가 단순한 사고인지 아니면, 정부활동의 고유한 본질에서 유래하는 예견된 결과인지를 규명하는 작업을 필요로 한다. 정부실패의 주된 원인은 다음과 같이 설명될 수 있다.6) 첫째, 정부의 의사결정을 담당하는 개인들은 시장의 다른 경제주체와 마찬가지로 제한된 정보를 가지고 있다. 이러한 제한적인 정보로 인하여 정부정책의 입안과 집행이 의도대로 이루어지지 않는다. 정부는 시장의 반응에 대한 제한적인 정보 때문에 의도한 결과를 이끌어 낼 수 있는 적절한 수단을 가지고 있지 못하다. 그러므로 부적절한 수단의 사용은 비효율적인 자원의 사용을 가져온다. 그러나 정부가 완전한 정보를 가지고 있다고 하더라도 정책을 수행하는 비용이 많으면 이를 집행할 수 없다. 정부가 어떤 행위를 하고자 하면 다른 경제주체처럼 비용이 필요하다. 특히 정부가 의도한 효과를 얻기 위한 비용은 종종 엄청날 수 있다. 그것은 정부의 지출이 예산에 의해서만 제약을 당할 뿐 다른 경쟁자들이 없기 때문이다. 시장에서 기업은 다른 경쟁자들에 의해 비용절감 압력을 심하게 받는다. 한편 정치적 의사결정의 문제점으로 정부의 실패를 초래한다. 정부활동은 많은 사람들에게 영향을 미치지만 단지 제한된 집단, 즉 정치가(의회)나 정당에 의해서 의사결정이 이루어진다. 정치적 의사결정자들은 그들 유권자의 선호를 확인해야 하고, 일치하지 않는 선호들은 조정하거나 결정하는 방법을 선택해야 한다. 정치가나 정당이 투표자의 지지를 획득하는 과정에서 투표자나 유권자에게 충분한 정보를 제공하지 않고 자세한 정책보다는 단순한 정치적 구호나 선거공약 또는 슬로건만을 제시하거나 정부정책을 일관성없이 집행하고 있다는 것을 볼 수 있다. 이것은 공익을 위해 선출되거나 임명된 사람들이 때로는 이익집단이나 자신의 편익을 위해 행동하는 유인을 지니고 있다는 것을 의미한다.
둘째, 정부를 구성하고 있는 개인들에게 열심히 일하도록 유인을 부여하는 방법을 찾기 어렵다. 그들은 공익을 위하기보다 자신의 효용을 극대화한다. 정치가의 경우에는 득표나 수익의 극대화를, 정부의 하급관료는 예산이나 부하직원의 증가 등과 같은 자기의 지배력의 증가 즉 자기 자신의 효용극대화를 추구하게 된다. 이 점은 공공기업에서도 발견된다. 공공기업은 민간기업에 비하여 조직적 및 개인적 유인(incentive)이 부족하여 비효율성이 초래되고 정부는 실패하게 된다.7) 먼저 조직적 유인에서 정부기업은 민간기업과 달리 파산과 경쟁의 위협이 없다. 민간기업은 파산할 수 있지만 공공기업은 정부의 지속적인 보조금으로 파산하지 않는다. 파산의 위협은 민간기업으로 하여금 비효율적인 경영에 따른 손실을 줄이게 하고 비효율적인 경영진을 교체하는 자연스러운 메카니즘을 제공한다. 그러나 정부기업은 방만한 경영으로 커다란 적자를 경험하더라도 정부의 보조금이나 다른 기업의 참여를 금지하는 진입장벽을 통하여 기업의 규모를 더욱 확대할 수 있다. 또한 대부분의 공공기업은 경쟁의 위협이 없다. 경쟁의 역할은 선택에 대한 기회를 제공하고 공공기업과 관련된 비효율성에 대한 안전장치다. 그러나 정부독점인 경우는 기업이 효율적으로 생산하고 있는지를 확인하는 것은 매우 어렵고, 사회적 변화에 대해 덜 민감하기 때문에 독점이 제거될 가능성은 적다. 개인적 유인에서 정부기업의 고용자는 민간기업의 공용자보다 유인이 적다. 정부 보수제도의 제한과 임기제도는 좋은 성과에 대한 보상을 제한하고 나쁜 성과에 대한 벌칙이 결여되어 있으므로 정부기업의 자원배분의 비효율성을 가져오게 된다.
정부조직 역시 파산과 경쟁의 위협이 없다. 또한 정부활동의 생산성을 측정하기가 어렵다. 그러므로 얼마만큼 효율적으로 생산활동을 했는가를 시장제도와 비교한다는 어렵다. 정부도 궁극적으로 국민의 의사에 반하는 행동을 할 수는 없지만, 파산과 경쟁의 결여는 정부조직이 국민의 요구를 채워주는 행위에 있어서 매우 비효율적이 된다는 것을 의미한다.
세째, 정부에 대한 입법부의 견제가 거의 불가능하여 비효율성을 줄이는데 기여하지 못한다. 입법부는 법률을 제정하지만 의사결정의 전범위에 걸쳐서 자유재량권을 관료들에게 위임하게 된다. 정부기관은 집행에 필요한 자세한 규제내용을 작성하는 데 상당한 시간이 소요하게 된다. 정부가 작성한 규제 내용이 본래 입법 의도대로 효과를 발생시키는지 여부의 결정적인 요인이 된다. 이런 이유로 입법부 역활도 역시 관료제도에 대하여 단지 한정된 통제만을 할 뿐이다. 또한 관료들이 정책을 집행할 때 자신의 경제적 이익을 무시한다고 가정할 수 없다. 관료들은 그들 자신의 이익에 부응한 결과를 유지하기 위하여 입법행위의 의사일정을 조작하고 규제내용을 복잡하고 애매하게 규정하고 또한 훨씬 많은 예산을 확보하기 위해서 선거구민을 속인다. 최근의 공공선택이론은 관료주의의 자유재량권에 대한 입법적 규제의 한계를 입증하고 있다.
이처럼 정부의 실패가 지적되었음에도 불구하고 정부는 계속 비대화되었다. 그 이유는 무엇인가. 프리드만(1984)에 의하면 민주주의사회에서 여론의 변화가 그러한 변화를 가져온 것으로 여기고 있다. 미국의 경우 1933년 이후 정부의 힘이 급격히 비대화되었다. 여론이 개인적 책임과 제한된 정부를 지지하기 보다 사회적 책임와 강력한 정부를 지지하는 방향으로 바뀌었다는 것이다. 즉 1930년대 중반이후 선거에서 후자를 강조하는 것으로 보이는 민주당을 대부분 지지하게 된다. 이는 대공황으로 실업이 발생하고 기업의 도산이 나타나면서 기존 경제체제에 대한 신뢰감이 상실되어 정부의 역할을 강조하는 지식인의 주장에 국민들이 동조하게 된 때문이라 한다. 80년이후 그러한 여론이 변화하고 있음에도 의회, 관료기구 및 정부개입의 직접적 수헤자의 반발로 변화가 저지되고 있다는 점을 지적하고 있다.
Peltzman(1980)에 의하면 정부 기능의 확대는 담합 또는 특별이익집단의 등장으로 정부의 비대화가 나타났다고 여기고 있다. 그 이유는 소득분배의 불평등이 줄어들고 결집력이 강한 이익집단의 등장한 때문이라고 한다. 보통 생각되듯이 소득분배의 차이가 심할수록 정부 개입이 증대하는 것이 아니다. 민간부문의 소득분배가 평등해질수룩 정치적 재분배를 위한 요구가 증대한다. 소득분배가 개선되어 중산층화가 진행되면 정부의 비대화에 대한 요구가 커진다. 그것은 이들 계층이 특정의 정책방안의 확대를 위한 정치적 지지를 얻는 기반을 가지고 있고 정부의 개입을 통한 이익을 인식하고 주장할 수 있는 능력이 있기 때문이라고 한다. (Peltzman,1980, p. 83).
요약하면, 시카고 학파와 공공선택 이론 연구가들은 시장의 실패가 정부 개입을 정당화시켜 주는 것은 아니다. 시장의 실패가 존재하고 정부 개입에 의해 자원배분이 개선되는 경우에만 타당한 것이다. 더 이상 정부의 개입은 시장의 결과와 완벽한 정부에 의한 시행 결과를 비교해서 이루어져서는 안된다. 시장에 의한 자원배분의 결과와 불완전한 정부에 의한 시행 결과의 비교가 이루어져야 한다. 많은 경우에 정부의 실패가 시장의 실패보다 비용이 더 들기 때문에, 정부의 시장간섭은 최소한에 그쳐야 한다. 시장이 완전하기 때문에 작은 정부를 역설하고 있는 것이 아니라 시장의 실패가 정부의 실패보다 비용이 적게 들기 때문에 이를 주장하고 있다.
시장을 이용할 것인가 정부라는 강제력을 사용할 것인가는 비용에 의해 결정되어야 유한한 자원의 사용을 효율적으로 할 수 있을 것이다. 시카고학파는 일반적으로 정부의 실패가 시장의 실패보다 더 크고 비용이 더 많이 든다는 것이다. 그러므로 시카고학파는 시장에 대한 믿음을 가지고, 정부의 시장에 대한 간섭을 최소한으로 줄여야 한다는 작은 정부를 주장하고 있다.
4. 정부의 역할8)
정부의 실패가 존재하는 현실에서 시장과 정부의 경계선은 어디인가. 개인의 자발적 거래는 어디까지 사회를 조직할 수 있는가. 이러한 질문에 대하여 일관되게 작은 정부 그리고 시장에 대한 믿음을 강조하는 것이 시카고학파의 특징이다. 시장의 원활한 작동을 위한 규칙을 제정하고, 그리고 규칙을 집행하는 것이 작은 정부가 해야 할 역할이다. 즉 경기의 규칙을 정하고 집행하는 심판자의 역할을 정부가 맡아야 하는 것이다. 그러나 정부가 무엇을 할 수 있는가에 대한 견해는 시카고학파내에서도 연구자들마다 약간씩 다른 입장을 보이고 있다. 우리는 여기에서 그런 차이들을 이 연구의 다른 부문에서 한 결과들을 기초로 간략히 언급하고자 한다. 마지막으로 보호자로서 정부의 역할을 언급하고자 한다.
Stigler(1975)는 구체적인 정부의 정책에 대한 제안에 대하여 부정적이다. 경제규제에 대한 연구는 경제학자의 역할을 사회의 개혁자에서 정치경제학의 연구자로 역할이 바뀌게 한다는 것이다. 왜 사회가 어떤 정책을 택하는가를 이해하기 전에는 이러한 정책을 어떻게 바꿀 것인가에 대해 적절한 정책 제안을 할 수 없다. 사실 어떤 변화, 예를 들어 자유무역같은 것은 경제학자가 알 수 없는 정치제도를 개혁하지 않고는 달성할 수 없는 것들이다. 책임있는 경제학자는 정책 제안에 대해 소극적일 수밖에 없다. 물론 모든 정책제안을 포기하자는 것은 아니다. 정책에 대한 연구자체가 정책과 여론에 영향을 줄 것이기 때문이다. Stigler의 이러한 주장은 정부의 역할에 대하여 전부 회의적인 것은 아니다. 조세의 부과나 화페제도의 통제같은 전통적이고 불가피한 정부의 경제적 기능은 의심의 여지가 없다. 이러한 정부의 역할과 구체적인 정부정책은 별개의 것이다.
한편 Stigler는 정부에 의해 제정되는 법률 또는 규칙에 대하여도 대단히 부정적이다. Coase나 Posner는 법률에 대하여, 특히 영미법하에서 법관에 의하여 이루지는 판례는 자원사용의 효율을 증대시키는 방향으로 발전하여 왔다고 여기고 있다. 그런 점에서 시카고의 법경제학은 무엇이 효율적인 법제도인가를 제시하고 있다는 점에서 어느 정도 개혁적이다. 그러나 Stigler(1992)는 입법부에 의한 제정법률은 말할 것도 없고 법관의 판결에 의하여 확립되는 판례법도 이익집단에 의하여 포획된 것으로 여기고 있다. 따라서 Stigler의 연구는 정부의 개별 정책에 대한 실증 분석이 대부분으로 그러나 정부의 정책에 대한 제안은 거의 없다.
이에 비하여 Friedman은 정부의 정책에 대하여 적극적이다. 화폐정책, 교육제도 및 국방문제 등에 대하여 여러가지 정책의 대안을 제시하고 있다. Friedman(1962)은 제시하고 있는 정부의 역할은 다음과 같다.
첫째, 정부는 규칙의 제정자이고 그 규칙의 중재자이다. 시장의 거래규칙은 정부가 존재하기 이전부터 존재하고 있었다. 사회에서의 대부분의 일반적 규칙들은 무심코 받아들여지고 있는 관습의 결과이다. 그러나 사회의 구성원이 변화하고 상품의 특성 등이 변함에 따라 규칙의 해석이 불분명하게 된다. 물론 이러한 규칙의 해석도 관습적으로 이루어질 수 있다. 상거래의 분쟁시 이를 중재하는 기구나 방법은 꾸준히 발달하여왔다. 그러나 이러한 방식은 비용이 많이 든다. 규칙을 해석하고 적용하기 위해 관습에만 의존하기에 거래의 어려움이 있다. 따라서 중재자가 존재하여 규칙을 수정하는 방법을 제시하고 그 규칙의 의미에 대하여 구성원간에 견해차이가 발생하였을 때 차이를 조정하게 된다.
이러한 규칙은 재산권의 형태와 관련되어 있다. 재산권이란 다른 사람으로부터 방해를 받지 않고 어떤 행위를 하는데 사회적으로 보호받을 것으로 예상되는 권리이다. 그러나 이러한 권리는 상호배타적인 경우가 있다. 왜냐하면 자원으로서 시간과 공간은 제한되어 있기 때문이다. 이상적인 상태는 모든 개인이 무한정한 자유와 권리를 누리는 것이다. 그러나 그런 절대적 자유나 권리는 현실적으로 불가능하다. 때문에 정부의 필요성이 발생한다. 무정부주의는 매우 매력적인 철학이지만 그러나 불완전한 인간이 살고 있는 현실에서 그것은 적용가능하지 않다.
경제적인 분야에서 Friedman(1962)은 '통합하고자 하는 자유(freedom to combine)'와 '경쟁하고자 하는 자유(freedom to compete)'간에 갈등이 일어난다고 여기고 있다. 경쟁을 통해서 강자는 약자를 통합하거나 시장에서 그들을 몰아내고자 한다. 경쟁이 진행되는 동안에는 소비자는 경쟁으로부터 많은 혜택을 보게 된다. 그러므로 정부는 그것을 방해하거나 금지해야 할 이유가 없다. 이런 의미에서 기업에게 가격고정, 시장분할 등과 같은 통합하고자 하는 자유는 허용되어야 한다. 물론 그것이 동일한 제품을 낮은 가격에 팔거나 같은 가격에 더 좋은 품질의 제품을 파는 방법이 아니면 안된다. 그렇지 않으면 그런 행위는 금지되어야 한다. 그러나 경쟁이 끝나고, 시장에서 소수 또는 한 개의 기업만이 남게 되면 어떻게 되겠는가. 그런 경우 그들은 종종 신규 진입자들의 시장진입을 막고 독과점력의 행사를 통해 소비자의 복지를 해치게 될 것이다. 이 경우에 자유의 의미는 기업설립의 자유를 의미하고 잠재적 경쟁자의 진입을 방해하는 행위는 정부에 의해 억제되어야 한다. 왜냐하면 그들 스스로 경쟁자들을 시장에 불러들이는 일은 결코 하지 않을 것이기 때문이다. 그러므로 정부는 시장진입을 방해하는 행동을 막고, 비록 외양으로는 경쟁을 억합하는 것처럼 보이는 행위라할지라도 그것이 진정한 의미에서 경쟁하고자 하는 자유를 해치지 않는다면 그런 행동을 허용하는 심판자 역할을 하여야 할 것이다.
개인간의 권리가 상호충돌할 때 정부가 해야 할 역할은 재산권을 제정하고 집행하는 것이다. 재산권 개념은 긴 시간 동안에 발달해오고 있고 또 그것은 법규화되고 있다. 그러나 문제는 그렇게 쉽지 않다. 예를 들면, 내가 땅을 소유하고 있는 경우에 내 땅위의 하늘에 대해서 어떻게 하겠는가. 지상에서처럼 내 땅위를 지나가는 비행기를 모두 침입자로 규정할 것인가. 그렇게 되면 항공산업은 크게 쇠퇴하고 그만큼 생산성도 하락할 것이다. 비슷한 예로 정부가 새로운 재산권인 지적 소유권을 정의하고 그것을 집행함으로써 소프트웨어산업의 발흥을 보고 있지 않는가. 재산권의 설정없이는 시장거래가 유지될 수 없다. Buchanan(1975)도 갈등이 지속되는 홉스적(Hobbesian)인 세계를 벗어나고 거래의 편익을 유지하려면 재산권의 설정이 필요하다고 주장하였다.9) 그러므로 정부가 시장에서 재산권을 잘 정의하고 집행하는 일은 무엇보다도 긴요하다. 이는 어떤 사회도 법률을 필요로 하고 법의 제정과 집행은 자유시장에서 정부의 정당한 역할임을 의미한다. 규칙의 제정자로서의 정부의 또 다른 중요한 역할은 건전한 통화체계를 유지하는 것이다. 이 분야야말로 모든 지역에서 한결같이 정부의 역할을 인정하는 부분이다. 그러나 의도적인 통화의 증발을 통한 물가의 상승은 오늘날 어느 곳에서나 자주 경험하는 현상이다. 건전한 통화체계를 유지하는 일은 정부의 유인구조에 의해 매우 어렵다는 것은 역사적 사실이다. 그러므로 공공선택이론가들은 통화발행의 법칙을 헌법에 명시해야 한다고 하는 헌법체제적 개혁을 제안하고 있다. 또한 Friedman은 건전한 통화체계를 유지하는 일을 정부의 당연한 역할로 여김에 따라 자원배분행위에 정부가 간섭하게 되는 것이 당연시되는 것을 경계해야 된다고 강조하고 있다.
둘째, 자연 독점10)과 외부효과에 의한 정부의 행동이 있다. 자연독점은 자발적 선택의 부재라고 할 수 있다. 강제된 선택을 막기 위해서 세가지 방법이 존재한다. 정부에 의한 독점, 정부에 의한 규제, 민간에 의한 독점 등이다. 어느 것이 나을 것인가. 사회여건의 변화에 따라 정부 독점이나 정부의 규제가 제거될 가능성이 민간독점이 제거될 가능성보다 적다. 필수재인 경우 물론 단기적으로 민간독점에 맡길 경우 비용이 엄청나므로 정부규제나 정부독점이 더 나을 지 모르지만. 그 경우에 있어서도 민간기업의 참여를 막을 이유는 없다. 기술적으로 정부의 독점이나 규제가 더 효율적이면 민간기업이 참여할 이유가 없다. 즉 공익사업의 경영도 사적부문에 맡겨야 한다고 주장하고 있다. 그런데 Friedman에게 있어서 중요한 것은 사회가 정적인가 동적인가 하는 것이다. 그것에 따라 사적독점, 공공독점, 공공규제 등의 효율성이 다르다. 대부분 사회는 항상 변하고 있고, 그러므로 여러가지 환경의 변화에 가장 잘 대처할 수 있는 조직은 사적 독점이라는 것이다. 이러한 Friedman의 주장에 대하여 비록 다른 이유이기는 하지만 Demsetz도 같은 결론에 이르고 있다. Demsetz(1968)는 규모의 경제가 클 때 '시장내(within the market)' 경쟁은 대개 불가능하다고 지적하고, 경매는 시장에서 기업이 경여할 수 있는 권리를 위해 경쟁하도록 만든다는 것이다. 만약 법적인 진입장벽이 없고 공익사업을 운영하려는 기업가와 계약을 체결하는 비용이 작다면, 잠재적 경쟁자로부터 경쟁은 공익사업을 운영하는 기업가로부터 독점력을 없앤다. 그러므로 Demsetz에게 중요한 것은 진입장벽과 계약체결비용이다. 결국 Demsetz는 시장이 기술적 독점하에서도 그렇게 크게 실패하지 않을 것이라는 점과 경쟁으로 인한 중복투자도 없을 것이라는 점을 지적하고 있다. 즉 위의 두 조건만 만족된다면 규모의 경제가 있더라도 하나의 생산자가 경쟁적인 가격으로 생산하는 균형을 이루게 될 것이다.
외부효과는 어떤 개인의 생산과 소비활동이 다른 개인에게 손해나 이득을 주지만 어떠한 결과에 대해서도 보상이나 보답이 이루어지지 않기 때문에 시장가격기구에 의한 자원배분이 효율적으로 달성되지 못하는 경우를 말한다. 후생경제학자들은 이런 외부효과 문제에 관하여 정부의 시장개입을 정책으로 제시했다. 그러나 Friedman(1962)은 그런 지적은 모두 근거없는 것이라고 말한다. 외부효과가 자발적 교환을 방해하는 이유는 그것이 제3자에게 미치는 효과를 밝혀내고 그 크기를 계측하는 일이 어렵기 때문이다. 그런데 이런 어려움은 정부에게도 예외는 아니다. 결과적으로 정부가 외부효과문제를 극복하기 위하여 시장에 개입한다면, 그것은 새로운 외부효과를 추가하는 것이 된다고 그는 지적한다. 또한 그런 정부의 개입은 외부효과를 야기한 것과 관련이 없는 외부효과를 만들어 내게 된다. 그런 정부의 행위는 직.간접으로 개인의 자유를 위협하고 제약을 가하게 된다. Friedman and Friedman(1979)은 외부성에 대한 견해를 다음과 같이 피력하고 있다. "시장실패를 치유하는 데 정부를 이용하려고 하는 것은 종종 시장실패를 정부실패로 대체하는 것에 불과한 경우가 있다. ... 불완전한 시장이 만족스러운 것이며, 불완전한 정부보다 낫다"11)
Coase(1960)는 완전히 다른 접근을 보여 주었다.12) 그에게 있어서 외부효과는 시장거래에 따른 이익보다 시장의 거래비용이 크기 때문에 발생하는 것이다. 거래비용이 적다면 정부에 의하여 도달 가능한 자원배분의 개선상태는 거래당사자간의 자발적 거래에 의하여 언제나 도달 가능하다. 따라서 거래비용이 없다면 외부효과는 차라리 불가피한 것으로 이를 줄이기 위한 정부의 개입은 외부효과가 제거되지 않았을 때 발생하는 비효율보다 훨씬 비효율적이다. Coase는 재산권의 재정의(redefine)에 의해 소위 외부효과라고 부르고 있는 문제가 보다 효율적으로 해결할 수 있다는 것을 잘 보여주고 있다.
마지막으로 보호자로서 정부의 행동이 있다. 시장에서의 경쟁은 책임있는 개인의 자발적 참여에 의하여 이루어진다. 이들은 시장에서 자신의 목적을 실현하고자 노력한다. 그리고 그러한 노력이 실현되지 않더라도 기꺼이 그 책임을 개인이 지고자 한다. 자유가 매우 좋은 것이지만 거기에는 반드시 책임이 따른다. 그러나 이러한 경쟁에 참여할 수 없거나 책임을 질 수 없는 개인이 존재하고 있다. 아동이나 장애자가 이에 속한다. 정신이상자나 어린이들은 그런 책임있는 행동을 할 것이라고 기대할 수 없다. 그러므로 누군가가 그들을 돌보아야 할 것이다. 그러나 많은 경우 민간의 자발적 행위에 의해 그들을 돌보는 일은 항상 충분하지 못하다. 그런 경우에 정부가 그들을 보호하는 것은 타인의 자유를 위해서도 필요하다. 특히 정신이상자의 경우에는 권리의 제한 또한 필요하다. 어린이들의 경우는 정신이상자와 달리 어린이들 자신이 본질적으로 가치를 가졌다는 점을 인식해야 하고, 그들이 단순히 부모들의 자유의 연장(an extension of the freedom of the parents)이 아니라는 점을 알아야 한다.13) 그러나 정부에 의해 이러한 보호는 자발적으로 이루어지는 이타주의적 행위를 감소시킨다는 점을 염두에 두어야 한다. 어디까지 보호할 것인가에 대하여 Friedman은 어디에서 멈추어야 하는지에 대한 공식은 없으며 우리가 틀릴 수도 있는 판단에 의할 수밖에 없다고 여기고 있다. 이러한 판단에 도달하였을 경우 동료를 설득하거나 우리의 견해를 수정하도록 설득될 수밖에 없다고 한다.
4. 맺는 말
시카고학파에 있어서 시장은 개인의 자유를 보장하고 정치적 자유를 위해 필수불가결의 것이다. 그러나 일반적으로 시장은 불완전하다고 인식되어 왔다. 그래서 시장에 대한 비난과 정부의 개입은 지속되어 왔다. 시카고 경제학은 정부의 역할에 대하여 어떤 긍정적인 역할도 부여하지 않는 무정부주의가 아니다. 개인의 자유를 억압하고 자발적 행위를 강제하는 물리적 폭력, 허위 등으로부터 개인을 보호하기 위하여 정부는 필요하다. 그러나 시카고경제학의 연구는 대부분의 경제학자들이 당연히 여겨왔던 정부의 역할에 대하여 많은 의문을 갖게 하였다. 불완전한 시장이 불완전한 정부보다는 나은 것이다. 그러나 Stigler가 지적하듯이 정부의 정책에 대한 구체적인 연구의 영역이 아직 남아있는 한 대부분의 정부의 정책에 대한 제안은 유보적이라고 할 수 있다.
이러한 경제적 자유주의에 대하여 자유로운 시장이 대자본의 이익만을 보장한다거나 경제적 자유는 필연적으로 불평등, 무질서 또는 실업등과 같은 자원의 낭비를 가져온다는 비난이 있어왔다. 그리하여 경제의 불안정을 제거하거나 사회적 정의를 실현하기 위해 경제적 자유를 제한하는 것이 타당하다는 것이다. 이러한 시장과 경제에 대한 적대감은 잘못된 오해에서 비롯된 것이다. 시장경제의 불안정을 증가시킨 요인은 시장기구의 실패 때문이 아니라 보다 근본적으로는 불확실성이나 경제적 자유를 제한하고 있는 경제외적인 제약이 시장기구의 탄력성을 약화시키기 때문이다. 현실적으로 존재하는 경제의 불안전성을 최소한으로 제거하여 주는 가장 효율적인 방법은 역시 경제적 자유를 보장하여, 가장 효율적으로 이를 관리하는 경제 주체가 이를 감당하도록 하는 것이다. 그리고 자본주의의 불안정을 제거하기 위한 정부 개입은 시장기구의 탄력성의 약화를 초래하여 경제의 불안정성을 줄이기보다 더욱 가중시킨 일면이 존재하고 있다. 그리고 장기적으로 경제적 불평등이 증가하는 것은 경제적 자유 때문이 아니라 반대로 직업의 자유로운 선택을 제한하고 현재의 고수익이라는 기득권을 유지하도록 해주고 있는 여러가지 제도적 제약에 의한 것이 많다. 뿐만 아니라 대부분 경제적 자유의 제한은 특정의 사회적 경제적 집단의 이익을 보장하기 위해 이루어진 경우가 많다. 물론 경제적 자유가 보장되어 기득권이 제거되더라도 사회에는 경제적 불평등이 여전히 존재할 것이다. 이것은 정보량의 차이, 지적 능력의 차이, 신체적 차이, 성장 환경의 차이 등에 의해 여전히 존재할 것이고 인간사회가 존재하는 한 없어지지 아니할 것이다. 이러한 사회적 불평등의 해소 방법은 경제적 자유를 억압함으로써 얻어지는 것이 아니라 사회정의를 위해 기꺼이 기회비용을 지불하고자 하는 개별 경제주체들의 노력에 의해 가장 효율적으로 이루어지는 것이다. 즉 경제적 평등은 정부의 간섭에 의하는 경우보다 자유로운 선택에 의할 때 더 평등화될 것이다. 그리고 최소한의 생활에 미치지 못하는 경제적 약자는 복지정책을 통하여 대책을 마련할 것을 자유주의자는 주장하고 있다. 이러한 복지제도의 마련은 시혜적 차원에서 베푸는 것이 아니라 경제공동체의 유지를 위하여 필요한 최소한을 지출하여야 한다는 것이다.
사실 시장은 정부의 간섭에 의하여 또는 다수에 의하여 소수자가 차별받는 것을 막는다. 시장은 비인격화되어 있어서 개인의 경제행위에서 생산성과 관계없는 것으로부터 차별대우받는 것으로부터 보호를 한다. 시장은 인종, 피부, 성별, 종교, 정치적 믿음에 관계없이 상품의 판매가 이루어지고 고용이 이루어지게 한다. 바로 그러한 개인의 자유가 가장 잘 보장되게 하는 것은 그들을 고용하면 시장에서 이윤이 남는다는 사실에 의해서이다.
이처럼 시카고학파는 수미일관되게 우리가 작은 정부를 추구할 것을 주장하고 있다. 작은 정부란 정부의 영역을 줄이고 민간의 활동영역을 늘이는 것을 의미한다. 작은 정부를 추구하여 시장의 영역을 넓혀야 한다는 지적은 시카고학파의 믿음의 근간이 되고 있다. 결국 시카고 연구가 우리에게 시사하여 주는 것은 정부는 직접적인 시장간섭을 그만두고, 시장의 작동을 돕는 제도적 장치를 만들어내거나 그런 제도적 장치가 원활하게 돌아가는 것을 돕는 역할을 해야 한다는 것이다.14) 이러한 역할에 정부의 기능을 국한시킴으로써 시장의 작동을 원활하게 만들고, 경제적 자유의 확장을 통해서 더 많은 정치적 자유를 향유할 수 있는 것이다.
그런데 시카고대학에서 Knight의 영향을 강하게 받았고, 오스트리아 학파의 분석방법과 전통을 흡수한 Buchanan과 같은 공공선택이론 연구가는 거기에서 한 걸음 더 나아가 정부구조(government structure)를 고쳐야 한다고 지적하는데, 그것은 다음과 같은 이유 때문이다. 민주적 정치과정의 주체는 투표자다. 그런데 그런 투표자가 두가지 태도를 가지고 있다는 것이다. 하나는 정부의 공권력이 자기에게 유리하게 작동할 수 있도록 로비등을 통하여 법을 만들어 내는 것이다. 오늘날 우리가 볼 수 있는 이익집단을 위한 많은 규제와 법규들이 여기에 속한다. 이렇게 되면 정부는 필연적으로 비대화되고, 그 결과 정부의 실패를 자주 목격하게 될 것이다. 다른 하나는 시민들이 자기가 낸 세금이 효율적으로 사용되어지기를 원하는 것이다. 이런 요구는 필연적으로 정부를 효율적으로 그리고 작게 만들 것이다. 민주적인 정치과정에서 전자의 목소리는 그것이 정치가나 관료의 동기와 일치하기 때문에 쉽게 반영되지만, 후자의 목소리는 잘 반영되지 않는다. 필연적으로 정부는 비대화되는 과정을 밟게 된다. 그러므로 Buchanan은 통치체제적 개혁(constitutional reform)을 제안하고 있다. 통치체제적 개혁이란 헌법이나 정부구조의 개혁을 통해 전자의 목소리를 제한하여 정부실패의 폐해를 줄이고자 하는 시도라고 할 수 있다.
Buchanan(1991)은 다음과 같이 말하고 있다. "그 결과로 정부라는 대안이 본질적으로 시장보다 열등하다는 것은 일반적으로 알려져 있다. 그것은 두가지 실증적 함의를 지녀왔다. 하나는 많은 정부의 행위를 시장에 맡겨야 한다는 것이고, 다른 하나는 정부의 효율을 개선하기 위하여 정부의 구조를 바꾸어야 한다는 것이다."15)
註
1. Coase(1988) 8쪽 참조
2. 무정부하에서도 질서는 생겨난다. 그러나 그런 질서하에서는 소수에 대한 다수의 폭력과 같은 행위들을 막는 일은 매우 어렵거나, 그런 질서가 쉽게 무질서로 변하는 것을 막을 수 있는 방법이 별로 없다. 즉 무정부하에서 자유는 매우 연약해서 그것을 보존한다는 것은 쉽지 않다. 그런 의미에서 자유주의자는 무정부주의자가 아니다.
3. Friedman(1962)의 34쪽을 보라.
4. 시장의 실패를 먼저 언급하고 그것과 정부의 실패를 비교하는 것이 더 좋은 방법일지도 모른다. 그러나 시장의 실패는 이미 3장에서 자세히 다루었기 때문에 여기에서는 그것을 생략하기로 한다. 관심있는 독자는 3장을 참고하기 바란다.
5. Buchanan(1984)의 20-21쪽 참조.
6. Stiglitz(1988)의 5-6쪽과 Stigler(1971) 참조.
7. Stiglitz(1988)의 198-202쪽 참조.
8. Friedman(1962)을 주로 이용했고, Demsetz(1968), Coase(1960), Sigler(1975)를 참고했음.
9. Buchanan(1975)의 9쪽 참조.
10. 자연독점에 대한 시카고학파의 견해는 연구자들마다 보는 각도가 조금씩 다르고 그렇기 때문에 자연독점에 대한 해결책도 그만큼 다르다. Stigler(1988)에는 자연독점에 대해서는 Demstz(1968)만이 있고, 규제이론 일반에 관해서는 Stigler(1971), Peltzman(1976), Posner(1975) 등이 수록되어 있다. 그러므로 여기에서는 Demsetz(1968), Friedman(1962)의 견해를 간략히 요약하고, 더 자세한 것은 제5장 공익사업을 참조하기 바란다.
11. Friedman and Friedman(1979)의 214에서 218쪽에 걸쳐 인용.
12. 더 자세한 논의는 제6장 법의 경제적 해석을 참조하라.
13. Friedman(1962)은 정부가 정신이상자나 어린이를 돌보는 일은 원칙적 측면에서 자유주의와 위배된다는 점을 지적했는데, 그것은 왜냐하면 그들을 돌보기 위해서 정부의 관리나 어떤 사람이 다른 사람을 위해서 결정을 해야하기 때문이다.
14. Friedman(1962)은 미국에서 정부가 시장간섭을 그만두어야 하는 경우를 그의 책 35-36쪽에 나열하였다. 관심있는 독자는 참조하기 바란다. 물론 이것은 책이 오래 전에 쓰여진만큼 지금 시점에서 미국경제에 의미없는 것들도 많다. 우리가 그들 목록에서 알 수 있는 사실은 정부의 시장간섭이 원칙적인 측면에서 정당화될 수 없고, 그런 것들은 비효율과 자원배분의 왜곡을 초래한다는 것이다.
15. Buchanan(1991)의 18쪽에서 인용.
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목차
1. 서론
2. 경제적 자유와 시장
3. 정부의 실패
4. 정부의 역할
5. 맺는 말
XII. 시장과 정부
1. 서론
시카고 경제학은 경제를 분석하는 기본단위가 유기적 단위가 아닌 선택하고 행동하고 행위하는 자연인으로서의 개인이다. 이러한 개인은 자신이 목표로 삼는 어떤 목적을 달성하고자 최대한 노력한다. 노력이 항상 성공하는 것은 아니지만 끊임없이 이를 달성하고자 일관되게 노력한다. 이러한 노력을 제약하는 것은 시간이나 소득 또는 그 당시의 기술수준에서 발생하는 각종의 기회비용이다. 인위적으로 노력을 제약할 경우 각 개인은 이를 회피하는 것이 경제적인 이상 이를 회피하고자 노력한다. 따라서 인위적인 제약은 단기적으로 효과를 나타낼 경우가 많지만 장기적으로 효과를 보지 못하는 경우가 많다.
어떤 목적을 추구하는 무수한 개인의 행동이 조정되는 곳이 시장이다. 시카고 경제학은 시장이 비록 완전한 것은 아니지만 다른 어떤 사회조직보다 개인의 경제적 행동을 가장 잘 조정하여 줄 것이라는 믿고 있다.
그러나 시장은 역사적으로 보면 저절로 형성된 것이 아니다. 시장에서의 거래가 자동적으로 보장되어 시행될 수 있는 것도 아니다. 물론 자발적 거래는 근대적인 국가나 근대적인 소유관계가 확립되기 전부터 이루어져 왔다. 그러나 이러한 거래가 가능하기 위해서는 거래되는 상품에 대한 권리관계가 주어져 있어야 하며 이러한 거래를 가능케 하는 규칙이 존재하여야 한다. 이러한 권리관계나 규칙은 관습 등에 의하여 형성되어 강제되기도 하고 또는 거래에 참여한 개인의 경제적 이익에 의하여 자기규제적으로 시행되기도 하였다.
정부는 시장과 달리 강제력을 가지고 있다는 점이 다르다. 정부는 이러한 강제력을 이용하여 규칙을 제정하고 강제하며 자원배분에 개입한다. 시장이 개인들의 자발적 거래에 의하여 보호되고 발전할 수 있다면 정부의 강제력이란 불필요할 것이다. 그러나 강제력이 없이 자발적 협동에 기초한 사회가 유지될 수 있는가. 경제활동에 국한하면 강제력없이 자발적 거래에 의하여 경제활동이 재생산 될 수 있는가. 그러한 경제활동의 결과는 개선될 수 없는가. 이러한 질문에 대한 답변은 시장에서 정부가 무엇을 할 수 있는가에 대한 답변이 될 것이다.
정부규제, 반트러스트 정책, 법경제, 개별경제 주체 등에 대한 시카고의 연구는 과연 정부는 무엇을 할 수 있는 가에 대한 근원적인 의문을 하게 한다. 그러나 시카고학파는 결코 무정부주의를 지지하지 않는다. 단지 정부의 시장개입의 정당성이 시장이 문제를 잘 해결하고 있지 못하다는 이유만으로 부족하다는 것을 지적하고 있다. 많은 경우 정부가 의도한 효과가 나타나지 않을 뿐더러 반대의 효과가 나타나기도 한다는 것이다. 따라서 정부의 정책이 가져다 줄 효과에 대한 보다 엄밀한 분석이 필요하다는 것이다.
이러한 점에서 시카고 경제학에 있어서 시장과 정부의 관계를 살펴볼 필요가 있다. 이를 위해 먼저 시카고학파에 있어서 자유와 시장의 관계를 살펴보고, 그 다음에 정부의 실패를, 마지막으로 시카고 학파가 생각하는 시장과 정부와의 경계가 어디인지를 살펴보고자 한다. 결론에서 자유와 시장, 그리고 정부의 관계를 살펴보고자 한다.
2. 경제적 자유와 시장
시카고 경제학에 있어서 시장은 자유와 동일한 것이었다. Friedman(1962)에 의하면 경제적 자유는 그 자체가 추구할 중요한 목적이기도 하지만 정치적 자유를 성취하기 위한 필수불가결한 수단으로 더욱 중요하다. 경제적 자유의 제한으로 선택이 제한된 것과 정치적 억압으로 선택이 제한된 것의 차이는 거의 없다. 경제적 자유의 보장은 경제적 권력을 정치적 권력으로부터 분리하여 두 권력이 상호 견제할 수 있게 한다. 정치적 자유가 잘 보장된 사회로서 자유시장제도와 같은 경제제도를 도입하지 않은 사회는 어떤 시대 또는 어떤 지역에서도 찾아 볼 수 없다. (Friedman,1962, p.23)
사실 경제적 자유주의는 중세적인 특권 상인과의 투쟁을 통해 자유로운 영업활동을 얻기 위해 성립된 것으로 초기의 이론가들에 의하면 생산자 및 소비자에게 경제적 자유가 보장되면 경제적 성과가 최대화되는 것으로 여겨졌다. 시장에서 각 개별 경제주체는 효용극대화나 이윤극대화의 원리에 따라 최적행위(optimization)를 수행한다. 그 결과 자원의 최적배분이 달성된다.
경제학에서 시장은 각 개별 경재주체들의 최적 행위를 조정(coordination)하는 역할을 하는 것으로 여겨져 왔다. 시장은 '보이지 않는 손(invisible hand)'에 의하여 자원을 효율적으로 배분하는 제도인 것이다. 이러한 개인의 경제적 자유가 조정되고 각 개인이 추구하는 주관적 가치가 사회적으로 평가되고 객관화되는 기구인 것이다. 이처럼 시장은 강요없는 만장일치를 도출하고, 경제적 자유를 보장하고, 경제력으로 정치적 권력을 제거하거나 분산하는, 견제와 균형의 제도로서 역할을 수행하고 있다고 할 수 있다.( Friedman,1962, p.30-31 )
그러나 시카고 경제학에서 시장은 이러한 각 개인의 자발적인 경제행위의 조정을 조정하고 자유를 보장하는 기구만이 아니다. Coase(1937)에 의하면 시장은 명령에 의하여 자원배분이 이루어지는 기업이라는 조직과 달리 자발적으로 자원배분을 조직하는 기구로서 생산과 교환행위에 소요되는 거래비용을 감소시키는 역할을 하고 있다. 또한 시장을 개설하는 것 자체가 기업가활동(entreprenuial activity)으로 오랜 역사를 가지고 있다.1) 중세때의 시장은 상품거래를 위한 장소를 제공할 뿐 아니라 거래를 보호하고 분쟁이 발생하였을 때 이를 조정하기도 하였다. 최근 들어 이러한 기능은 줄어들고 있지만 주식거래소나 물품거래소 같은 새로운 형태의 시장이 나타나고 있다. 거래소의 회원들에 의하여 조직되는 이러한 시장은 장소를 제공할 뿐 아니라 거래시점, 거래품목, 거래자의 의무사항 및 분쟁조정 등에 대하여 각종 규제를 가하고 있다. 이러한 거래소의 각종 규제는 보통의 경제학자들이 생각하고 있듯이 경쟁을 제한하고 독점력을 행사하기 위하여 존재하는 것이 아니라 거래비용을 줄여서 거래량을 늘이기 위한 것이다. 비록 시장에서의 거래가 자발적으로 이루어지지만 이러한 시장이 작동하기 위해서 시장에서 거래를 행하는 당사자간의 권리와 의무를 정하는 규칙의 제정이 필요한 것이다. Coase는 경쟁적 시장이 유지되기 위해서는 정교한 규칙과 규제가 필요한 것으로 여기고 있다.이러한 규칙을 제정할 때의 문제는 거래에 참여한 당사자간의 자발적 합의를 끌어내고 규칙을 집행하는 것이다. 제한된 장소와 제한된 상품을 거래하는 경우에 합의는 비교적 쉽게 도출되고 규칙의 준수도 자발적으로 이루어진다. 왜냐하면 거래에 참여하는 것이 이익이므로 거래에 참여하지 못하도록 하는 것만으로 자발적으로 준수하도록 하기에 충분하다. 그러나 도매 혹은 소매시장처럼 장소가 분산되고 다양한 이해를 가진 다수의 사람들에 의하여 시장이 운영될 경우에는 강제적인 정부의 법률체계에 의존하지 않을 수 없다. (1988, p.10)
그리고 Buchanan(1954)에 의하면 시장이란 각 개인에 의하여 시작되는 자발적인 교환과정의 제도적인 구체물이다. 개인들은 서로 협동하고 합의에 도달하고 교환을 행한다. 이러한 교환과정으로부터 나타나서 진화하는 관계의 조직, 즉 제도적인 구조가 시장인 것이다. Buchanan은 시장을 국가나 정부의 간섭없이 인간들이 자발적으로 교환하고 상호작용할 수 있게 하는 정치적인 제도로 여기고 있다. 그러므로 시장은 사익을 추구하는 경제주체들이 자발적으로 협조적인 행위를 하도록 유도하고 강제에 의한 협조적인 행위를 배제하는 거래제도인 것이다.
그런데 개인의 자유를 보장하고 자발적 협동에 의한 사회조직이 가능하도록 하는 시장은 스스로 존립가능한가. 만약 시장이 스스로 존립 가능하다면 자발적 거래에 의하여 사회는 조직될 것이고 강제력을 기초로 하는 정부의 역할은 불필요하다. 그럴경우 개인의 자유를 사회조직의 기초로 여기는 진정한 자유주의자는 무정부주의자(anarchist)로 남을 것이다.2) 그렇지만 수미일관한 자유주의자는 무정부주의자가 될 수 없다.3) 이것은 시장에서 자발적 거래를 위해 강제력이 필요하게 됨을 뜻한다. 왜냐하면 시장에서의 자발적 거래를 보호하고 자발적 거래가 효율적으로 이루어지기 위해서 제도적 장치가 필요하기 때문이다. 재화와 용역의 질서있는 교환은 개인의 소유권과 자원의 지배권을 확립하고 사적계약을 시행토록 하며 정부권력의 사용에 범위에 제한을 가하는 등을 내용으로 하는 법적 구조가 잘 정비되어 있는 경우에만 성립할 것이다. 이런 점에서 간섭주의자와 자유주의자의 차이는 정부의 역할을 얼마만큼 인정하는가 하는 것이다.
3. 정부의 실패4)
Pigou를 위시한 후생경제학자들은 시장이 종종 자원의 최적배분을 실현하지 못한다는 것을 보였다. 그들은 그것을 시장의 실패라 하고 어떤 경우에 시장이 실패하는가를 연구했다. 시장이 실패하는 경우 그들이 제시한 대안은 정부에 의한 강제력의 사용이었다. 그러므로 후생경제학에서 시장에 대한 정부의 역할은 매우 광범하다.
공리주의의 영향은 이러한 정부의 강제력 집행으로 증대되는 다수의 이익이 침해되는 소수의 이익보다 클 경우 정부의 개입을 정당화시겼다. 더군다나 케인즈 경제학은 경제전반적으로 시장에 의한 자원배분의 실패를 지적하고 이러한 실패가 시장기구 자체에서 발생한다고 여김으로써 시장기구에 대한 불신은 증대시키고 정부역할의 증대에 이론적 근거를 제공하였다. 그 결과 2차대전이후 정부의 경제활동에의 개입은 급격하게 증가하였고 개인의 자유와 선택은 정부가 허락하는 범위내에 국한되게 되는 결과를 가져오게 되었다.
그러나 1950년대 시카고학파를 비롯하여 공공선택이론을 연구하는 일단의 학자들이 등장하여 정부의 행위를 연구한다. 이들은 조직으로서의 정부의 행위에 대해 분석하기 시작하였다. 이들은 경제학 분석방법을 가지고 정부를 분석하였다. 정부를 하나의 유기체로서가 아니라 정부를 구성하고 있는 정치인, 관료 등의 행위로 부터 정부의 행위를 설명하고자 하였다. 이들에 의하면 후생경제학자들은 암묵적으로 완벽한 정부를 가정하고 있으나 이것은 비현실적이다. 정부의 활동이란 사실은 정부를 구성하고 각 기관의 구성원들의 행위 결과인 것이다. 각 개별 경제주체의 행위가 조정되고 자발적 거래가 이루어지는 시장이 불완전하듯이 각 정부기구의 구성원들의 행위의 결과인 정부의 활동이 불완전한 것이 자연스러운 것이다. 정부도 시장만큼 불완전하거나 또는 시장보다 더 불완전한 것이다.
이처럼 시장실패를 교정하기 위한 정부의 개입은 본래 의도한 정책결과를 창출하지 못하고 이로 인하여 자원배분의 왜곡과 비효율성을 초래하게 된다. 그 결과 시장경제의 위축을 초래하게 된다. 그것을 시장의 실패에 대한 대칭어로 정부의 실패라고 하였다. Buchanan은 정부개입이 문제를 해결하기 보다는 악화시키고 있다고 지적하였다. 또한 Buchanan은 공공선택이론의 전개와 발전이 현대 인간들로 하여금 정부와 정치적 의사결정을 보는 시각을 수정하는 데 영향을 미쳤다고 서술하고, 이같은 정부실패를 목격하는 그 자체가 일반 대중에게는 어떤 시각이나 사상보다도 훨씬 관료들이나 정치가들 그리고 정부를 보는 태도를 수정하는 데 중요하다는 것을 지적하고 있다.5) 이런 정부의 실패는 Stigler를 중심으로 한 규제의 발생원인과 그 효과 등에 관한 연구에서도 잘 지적되었다.
정부실패의 문제는 정부의 조정자로서 역할 실패가 단순한 사고인지 아니면, 정부활동의 고유한 본질에서 유래하는 예견된 결과인지를 규명하는 작업을 필요로 한다. 정부실패의 주된 원인은 다음과 같이 설명될 수 있다.6) 첫째, 정부의 의사결정을 담당하는 개인들은 시장의 다른 경제주체와 마찬가지로 제한된 정보를 가지고 있다. 이러한 제한적인 정보로 인하여 정부정책의 입안과 집행이 의도대로 이루어지지 않는다. 정부는 시장의 반응에 대한 제한적인 정보 때문에 의도한 결과를 이끌어 낼 수 있는 적절한 수단을 가지고 있지 못하다. 그러므로 부적절한 수단의 사용은 비효율적인 자원의 사용을 가져온다. 그러나 정부가 완전한 정보를 가지고 있다고 하더라도 정책을 수행하는 비용이 많으면 이를 집행할 수 없다. 정부가 어떤 행위를 하고자 하면 다른 경제주체처럼 비용이 필요하다. 특히 정부가 의도한 효과를 얻기 위한 비용은 종종 엄청날 수 있다. 그것은 정부의 지출이 예산에 의해서만 제약을 당할 뿐 다른 경쟁자들이 없기 때문이다. 시장에서 기업은 다른 경쟁자들에 의해 비용절감 압력을 심하게 받는다. 한편 정치적 의사결정의 문제점으로 정부의 실패를 초래한다. 정부활동은 많은 사람들에게 영향을 미치지만 단지 제한된 집단, 즉 정치가(의회)나 정당에 의해서 의사결정이 이루어진다. 정치적 의사결정자들은 그들 유권자의 선호를 확인해야 하고, 일치하지 않는 선호들은 조정하거나 결정하는 방법을 선택해야 한다. 정치가나 정당이 투표자의 지지를 획득하는 과정에서 투표자나 유권자에게 충분한 정보를 제공하지 않고 자세한 정책보다는 단순한 정치적 구호나 선거공약 또는 슬로건만을 제시하거나 정부정책을 일관성없이 집행하고 있다는 것을 볼 수 있다. 이것은 공익을 위해 선출되거나 임명된 사람들이 때로는 이익집단이나 자신의 편익을 위해 행동하는 유인을 지니고 있다는 것을 의미한다.
둘째, 정부를 구성하고 있는 개인들에게 열심히 일하도록 유인을 부여하는 방법을 찾기 어렵다. 그들은 공익을 위하기보다 자신의 효용을 극대화한다. 정치가의 경우에는 득표나 수익의 극대화를, 정부의 하급관료는 예산이나 부하직원의 증가 등과 같은 자기의 지배력의 증가 즉 자기 자신의 효용극대화를 추구하게 된다. 이 점은 공공기업에서도 발견된다. 공공기업은 민간기업에 비하여 조직적 및 개인적 유인(incentive)이 부족하여 비효율성이 초래되고 정부는 실패하게 된다.7) 먼저 조직적 유인에서 정부기업은 민간기업과 달리 파산과 경쟁의 위협이 없다. 민간기업은 파산할 수 있지만 공공기업은 정부의 지속적인 보조금으로 파산하지 않는다. 파산의 위협은 민간기업으로 하여금 비효율적인 경영에 따른 손실을 줄이게 하고 비효율적인 경영진을 교체하는 자연스러운 메카니즘을 제공한다. 그러나 정부기업은 방만한 경영으로 커다란 적자를 경험하더라도 정부의 보조금이나 다른 기업의 참여를 금지하는 진입장벽을 통하여 기업의 규모를 더욱 확대할 수 있다. 또한 대부분의 공공기업은 경쟁의 위협이 없다. 경쟁의 역할은 선택에 대한 기회를 제공하고 공공기업과 관련된 비효율성에 대한 안전장치다. 그러나 정부독점인 경우는 기업이 효율적으로 생산하고 있는지를 확인하는 것은 매우 어렵고, 사회적 변화에 대해 덜 민감하기 때문에 독점이 제거될 가능성은 적다. 개인적 유인에서 정부기업의 고용자는 민간기업의 공용자보다 유인이 적다. 정부 보수제도의 제한과 임기제도는 좋은 성과에 대한 보상을 제한하고 나쁜 성과에 대한 벌칙이 결여되어 있으므로 정부기업의 자원배분의 비효율성을 가져오게 된다.
정부조직 역시 파산과 경쟁의 위협이 없다. 또한 정부활동의 생산성을 측정하기가 어렵다. 그러므로 얼마만큼 효율적으로 생산활동을 했는가를 시장제도와 비교한다는 어렵다. 정부도 궁극적으로 국민의 의사에 반하는 행동을 할 수는 없지만, 파산과 경쟁의 결여는 정부조직이 국민의 요구를 채워주는 행위에 있어서 매우 비효율적이 된다는 것을 의미한다.
세째, 정부에 대한 입법부의 견제가 거의 불가능하여 비효율성을 줄이는데 기여하지 못한다. 입법부는 법률을 제정하지만 의사결정의 전범위에 걸쳐서 자유재량권을 관료들에게 위임하게 된다. 정부기관은 집행에 필요한 자세한 규제내용을 작성하는 데 상당한 시간이 소요하게 된다. 정부가 작성한 규제 내용이 본래 입법 의도대로 효과를 발생시키는지 여부의 결정적인 요인이 된다. 이런 이유로 입법부 역활도 역시 관료제도에 대하여 단지 한정된 통제만을 할 뿐이다. 또한 관료들이 정책을 집행할 때 자신의 경제적 이익을 무시한다고 가정할 수 없다. 관료들은 그들 자신의 이익에 부응한 결과를 유지하기 위하여 입법행위의 의사일정을 조작하고 규제내용을 복잡하고 애매하게 규정하고 또한 훨씬 많은 예산을 확보하기 위해서 선거구민을 속인다. 최근의 공공선택이론은 관료주의의 자유재량권에 대한 입법적 규제의 한계를 입증하고 있다.
이처럼 정부의 실패가 지적되었음에도 불구하고 정부는 계속 비대화되었다. 그 이유는 무엇인가. 프리드만(1984)에 의하면 민주주의사회에서 여론의 변화가 그러한 변화를 가져온 것으로 여기고 있다. 미국의 경우 1933년 이후 정부의 힘이 급격히 비대화되었다. 여론이 개인적 책임과 제한된 정부를 지지하기 보다 사회적 책임와 강력한 정부를 지지하는 방향으로 바뀌었다는 것이다. 즉 1930년대 중반이후 선거에서 후자를 강조하는 것으로 보이는 민주당을 대부분 지지하게 된다. 이는 대공황으로 실업이 발생하고 기업의 도산이 나타나면서 기존 경제체제에 대한 신뢰감이 상실되어 정부의 역할을 강조하는 지식인의 주장에 국민들이 동조하게 된 때문이라 한다. 80년이후 그러한 여론이 변화하고 있음에도 의회, 관료기구 및 정부개입의 직접적 수헤자의 반발로 변화가 저지되고 있다는 점을 지적하고 있다.
Peltzman(1980)에 의하면 정부 기능의 확대는 담합 또는 특별이익집단의 등장으로 정부의 비대화가 나타났다고 여기고 있다. 그 이유는 소득분배의 불평등이 줄어들고 결집력이 강한 이익집단의 등장한 때문이라고 한다. 보통 생각되듯이 소득분배의 차이가 심할수록 정부 개입이 증대하는 것이 아니다. 민간부문의 소득분배가 평등해질수룩 정치적 재분배를 위한 요구가 증대한다. 소득분배가 개선되어 중산층화가 진행되면 정부의 비대화에 대한 요구가 커진다. 그것은 이들 계층이 특정의 정책방안의 확대를 위한 정치적 지지를 얻는 기반을 가지고 있고 정부의 개입을 통한 이익을 인식하고 주장할 수 있는 능력이 있기 때문이라고 한다. (Peltzman,1980, p. 83).
요약하면, 시카고 학파와 공공선택 이론 연구가들은 시장의 실패가 정부 개입을 정당화시켜 주는 것은 아니다. 시장의 실패가 존재하고 정부 개입에 의해 자원배분이 개선되는 경우에만 타당한 것이다. 더 이상 정부의 개입은 시장의 결과와 완벽한 정부에 의한 시행 결과를 비교해서 이루어져서는 안된다. 시장에 의한 자원배분의 결과와 불완전한 정부에 의한 시행 결과의 비교가 이루어져야 한다. 많은 경우에 정부의 실패가 시장의 실패보다 비용이 더 들기 때문에, 정부의 시장간섭은 최소한에 그쳐야 한다. 시장이 완전하기 때문에 작은 정부를 역설하고 있는 것이 아니라 시장의 실패가 정부의 실패보다 비용이 적게 들기 때문에 이를 주장하고 있다.
시장을 이용할 것인가 정부라는 강제력을 사용할 것인가는 비용에 의해 결정되어야 유한한 자원의 사용을 효율적으로 할 수 있을 것이다. 시카고학파는 일반적으로 정부의 실패가 시장의 실패보다 더 크고 비용이 더 많이 든다는 것이다. 그러므로 시카고학파는 시장에 대한 믿음을 가지고, 정부의 시장에 대한 간섭을 최소한으로 줄여야 한다는 작은 정부를 주장하고 있다.
4. 정부의 역할8)
정부의 실패가 존재하는 현실에서 시장과 정부의 경계선은 어디인가. 개인의 자발적 거래는 어디까지 사회를 조직할 수 있는가. 이러한 질문에 대하여 일관되게 작은 정부 그리고 시장에 대한 믿음을 강조하는 것이 시카고학파의 특징이다. 시장의 원활한 작동을 위한 규칙을 제정하고, 그리고 규칙을 집행하는 것이 작은 정부가 해야 할 역할이다. 즉 경기의 규칙을 정하고 집행하는 심판자의 역할을 정부가 맡아야 하는 것이다. 그러나 정부가 무엇을 할 수 있는가에 대한 견해는 시카고학파내에서도 연구자들마다 약간씩 다른 입장을 보이고 있다. 우리는 여기에서 그런 차이들을 이 연구의 다른 부문에서 한 결과들을 기초로 간략히 언급하고자 한다. 마지막으로 보호자로서 정부의 역할을 언급하고자 한다.
Stigler(1975)는 구체적인 정부의 정책에 대한 제안에 대하여 부정적이다. 경제규제에 대한 연구는 경제학자의 역할을 사회의 개혁자에서 정치경제학의 연구자로 역할이 바뀌게 한다는 것이다. 왜 사회가 어떤 정책을 택하는가를 이해하기 전에는 이러한 정책을 어떻게 바꿀 것인가에 대해 적절한 정책 제안을 할 수 없다. 사실 어떤 변화, 예를 들어 자유무역같은 것은 경제학자가 알 수 없는 정치제도를 개혁하지 않고는 달성할 수 없는 것들이다. 책임있는 경제학자는 정책 제안에 대해 소극적일 수밖에 없다. 물론 모든 정책제안을 포기하자는 것은 아니다. 정책에 대한 연구자체가 정책과 여론에 영향을 줄 것이기 때문이다. Stigler의 이러한 주장은 정부의 역할에 대하여 전부 회의적인 것은 아니다. 조세의 부과나 화페제도의 통제같은 전통적이고 불가피한 정부의 경제적 기능은 의심의 여지가 없다. 이러한 정부의 역할과 구체적인 정부정책은 별개의 것이다.
한편 Stigler는 정부에 의해 제정되는 법률 또는 규칙에 대하여도 대단히 부정적이다. Coase나 Posner는 법률에 대하여, 특히 영미법하에서 법관에 의하여 이루지는 판례는 자원사용의 효율을 증대시키는 방향으로 발전하여 왔다고 여기고 있다. 그런 점에서 시카고의 법경제학은 무엇이 효율적인 법제도인가를 제시하고 있다는 점에서 어느 정도 개혁적이다. 그러나 Stigler(1992)는 입법부에 의한 제정법률은 말할 것도 없고 법관의 판결에 의하여 확립되는 판례법도 이익집단에 의하여 포획된 것으로 여기고 있다. 따라서 Stigler의 연구는 정부의 개별 정책에 대한 실증 분석이 대부분으로 그러나 정부의 정책에 대한 제안은 거의 없다.
이에 비하여 Friedman은 정부의 정책에 대하여 적극적이다. 화폐정책, 교육제도 및 국방문제 등에 대하여 여러가지 정책의 대안을 제시하고 있다. Friedman(1962)은 제시하고 있는 정부의 역할은 다음과 같다.
첫째, 정부는 규칙의 제정자이고 그 규칙의 중재자이다. 시장의 거래규칙은 정부가 존재하기 이전부터 존재하고 있었다. 사회에서의 대부분의 일반적 규칙들은 무심코 받아들여지고 있는 관습의 결과이다. 그러나 사회의 구성원이 변화하고 상품의 특성 등이 변함에 따라 규칙의 해석이 불분명하게 된다. 물론 이러한 규칙의 해석도 관습적으로 이루어질 수 있다. 상거래의 분쟁시 이를 중재하는 기구나 방법은 꾸준히 발달하여왔다. 그러나 이러한 방식은 비용이 많이 든다. 규칙을 해석하고 적용하기 위해 관습에만 의존하기에 거래의 어려움이 있다. 따라서 중재자가 존재하여 규칙을 수정하는 방법을 제시하고 그 규칙의 의미에 대하여 구성원간에 견해차이가 발생하였을 때 차이를 조정하게 된다.
이러한 규칙은 재산권의 형태와 관련되어 있다. 재산권이란 다른 사람으로부터 방해를 받지 않고 어떤 행위를 하는데 사회적으로 보호받을 것으로 예상되는 권리이다. 그러나 이러한 권리는 상호배타적인 경우가 있다. 왜냐하면 자원으로서 시간과 공간은 제한되어 있기 때문이다. 이상적인 상태는 모든 개인이 무한정한 자유와 권리를 누리는 것이다. 그러나 그런 절대적 자유나 권리는 현실적으로 불가능하다. 때문에 정부의 필요성이 발생한다. 무정부주의는 매우 매력적인 철학이지만 그러나 불완전한 인간이 살고 있는 현실에서 그것은 적용가능하지 않다.
경제적인 분야에서 Friedman(1962)은 '통합하고자 하는 자유(freedom to combine)'와 '경쟁하고자 하는 자유(freedom to compete)'간에 갈등이 일어난다고 여기고 있다. 경쟁을 통해서 강자는 약자를 통합하거나 시장에서 그들을 몰아내고자 한다. 경쟁이 진행되는 동안에는 소비자는 경쟁으로부터 많은 혜택을 보게 된다. 그러므로 정부는 그것을 방해하거나 금지해야 할 이유가 없다. 이런 의미에서 기업에게 가격고정, 시장분할 등과 같은 통합하고자 하는 자유는 허용되어야 한다. 물론 그것이 동일한 제품을 낮은 가격에 팔거나 같은 가격에 더 좋은 품질의 제품을 파는 방법이 아니면 안된다. 그렇지 않으면 그런 행위는 금지되어야 한다. 그러나 경쟁이 끝나고, 시장에서 소수 또는 한 개의 기업만이 남게 되면 어떻게 되겠는가. 그런 경우 그들은 종종 신규 진입자들의 시장진입을 막고 독과점력의 행사를 통해 소비자의 복지를 해치게 될 것이다. 이 경우에 자유의 의미는 기업설립의 자유를 의미하고 잠재적 경쟁자의 진입을 방해하는 행위는 정부에 의해 억제되어야 한다. 왜냐하면 그들 스스로 경쟁자들을 시장에 불러들이는 일은 결코 하지 않을 것이기 때문이다. 그러므로 정부는 시장진입을 방해하는 행동을 막고, 비록 외양으로는 경쟁을 억합하는 것처럼 보이는 행위라할지라도 그것이 진정한 의미에서 경쟁하고자 하는 자유를 해치지 않는다면 그런 행동을 허용하는 심판자 역할을 하여야 할 것이다.
개인간의 권리가 상호충돌할 때 정부가 해야 할 역할은 재산권을 제정하고 집행하는 것이다. 재산권 개념은 긴 시간 동안에 발달해오고 있고 또 그것은 법규화되고 있다. 그러나 문제는 그렇게 쉽지 않다. 예를 들면, 내가 땅을 소유하고 있는 경우에 내 땅위의 하늘에 대해서 어떻게 하겠는가. 지상에서처럼 내 땅위를 지나가는 비행기를 모두 침입자로 규정할 것인가. 그렇게 되면 항공산업은 크게 쇠퇴하고 그만큼 생산성도 하락할 것이다. 비슷한 예로 정부가 새로운 재산권인 지적 소유권을 정의하고 그것을 집행함으로써 소프트웨어산업의 발흥을 보고 있지 않는가. 재산권의 설정없이는 시장거래가 유지될 수 없다. Buchanan(1975)도 갈등이 지속되는 홉스적(Hobbesian)인 세계를 벗어나고 거래의 편익을 유지하려면 재산권의 설정이 필요하다고 주장하였다.9) 그러므로 정부가 시장에서 재산권을 잘 정의하고 집행하는 일은 무엇보다도 긴요하다. 이는 어떤 사회도 법률을 필요로 하고 법의 제정과 집행은 자유시장에서 정부의 정당한 역할임을 의미한다. 규칙의 제정자로서의 정부의 또 다른 중요한 역할은 건전한 통화체계를 유지하는 것이다. 이 분야야말로 모든 지역에서 한결같이 정부의 역할을 인정하는 부분이다. 그러나 의도적인 통화의 증발을 통한 물가의 상승은 오늘날 어느 곳에서나 자주 경험하는 현상이다. 건전한 통화체계를 유지하는 일은 정부의 유인구조에 의해 매우 어렵다는 것은 역사적 사실이다. 그러므로 공공선택이론가들은 통화발행의 법칙을 헌법에 명시해야 한다고 하는 헌법체제적 개혁을 제안하고 있다. 또한 Friedman은 건전한 통화체계를 유지하는 일을 정부의 당연한 역할로 여김에 따라 자원배분행위에 정부가 간섭하게 되는 것이 당연시되는 것을 경계해야 된다고 강조하고 있다.
둘째, 자연 독점10)과 외부효과에 의한 정부의 행동이 있다. 자연독점은 자발적 선택의 부재라고 할 수 있다. 강제된 선택을 막기 위해서 세가지 방법이 존재한다. 정부에 의한 독점, 정부에 의한 규제, 민간에 의한 독점 등이다. 어느 것이 나을 것인가. 사회여건의 변화에 따라 정부 독점이나 정부의 규제가 제거될 가능성이 민간독점이 제거될 가능성보다 적다. 필수재인 경우 물론 단기적으로 민간독점에 맡길 경우 비용이 엄청나므로 정부규제나 정부독점이 더 나을 지 모르지만. 그 경우에 있어서도 민간기업의 참여를 막을 이유는 없다. 기술적으로 정부의 독점이나 규제가 더 효율적이면 민간기업이 참여할 이유가 없다. 즉 공익사업의 경영도 사적부문에 맡겨야 한다고 주장하고 있다. 그런데 Friedman에게 있어서 중요한 것은 사회가 정적인가 동적인가 하는 것이다. 그것에 따라 사적독점, 공공독점, 공공규제 등의 효율성이 다르다. 대부분 사회는 항상 변하고 있고, 그러므로 여러가지 환경의 변화에 가장 잘 대처할 수 있는 조직은 사적 독점이라는 것이다. 이러한 Friedman의 주장에 대하여 비록 다른 이유이기는 하지만 Demsetz도 같은 결론에 이르고 있다. Demsetz(1968)는 규모의 경제가 클 때 '시장내(within the market)' 경쟁은 대개 불가능하다고 지적하고, 경매는 시장에서 기업이 경여할 수 있는 권리를 위해 경쟁하도록 만든다는 것이다. 만약 법적인 진입장벽이 없고 공익사업을 운영하려는 기업가와 계약을 체결하는 비용이 작다면, 잠재적 경쟁자로부터 경쟁은 공익사업을 운영하는 기업가로부터 독점력을 없앤다. 그러므로 Demsetz에게 중요한 것은 진입장벽과 계약체결비용이다. 결국 Demsetz는 시장이 기술적 독점하에서도 그렇게 크게 실패하지 않을 것이라는 점과 경쟁으로 인한 중복투자도 없을 것이라는 점을 지적하고 있다. 즉 위의 두 조건만 만족된다면 규모의 경제가 있더라도 하나의 생산자가 경쟁적인 가격으로 생산하는 균형을 이루게 될 것이다.
외부효과는 어떤 개인의 생산과 소비활동이 다른 개인에게 손해나 이득을 주지만 어떠한 결과에 대해서도 보상이나 보답이 이루어지지 않기 때문에 시장가격기구에 의한 자원배분이 효율적으로 달성되지 못하는 경우를 말한다. 후생경제학자들은 이런 외부효과 문제에 관하여 정부의 시장개입을 정책으로 제시했다. 그러나 Friedman(1962)은 그런 지적은 모두 근거없는 것이라고 말한다. 외부효과가 자발적 교환을 방해하는 이유는 그것이 제3자에게 미치는 효과를 밝혀내고 그 크기를 계측하는 일이 어렵기 때문이다. 그런데 이런 어려움은 정부에게도 예외는 아니다. 결과적으로 정부가 외부효과문제를 극복하기 위하여 시장에 개입한다면, 그것은 새로운 외부효과를 추가하는 것이 된다고 그는 지적한다. 또한 그런 정부의 개입은 외부효과를 야기한 것과 관련이 없는 외부효과를 만들어 내게 된다. 그런 정부의 행위는 직.간접으로 개인의 자유를 위협하고 제약을 가하게 된다. Friedman and Friedman(1979)은 외부성에 대한 견해를 다음과 같이 피력하고 있다. "시장실패를 치유하는 데 정부를 이용하려고 하는 것은 종종 시장실패를 정부실패로 대체하는 것에 불과한 경우가 있다. ... 불완전한 시장이 만족스러운 것이며, 불완전한 정부보다 낫다"11)
Coase(1960)는 완전히 다른 접근을 보여 주었다.12) 그에게 있어서 외부효과는 시장거래에 따른 이익보다 시장의 거래비용이 크기 때문에 발생하는 것이다. 거래비용이 적다면 정부에 의하여 도달 가능한 자원배분의 개선상태는 거래당사자간의 자발적 거래에 의하여 언제나 도달 가능하다. 따라서 거래비용이 없다면 외부효과는 차라리 불가피한 것으로 이를 줄이기 위한 정부의 개입은 외부효과가 제거되지 않았을 때 발생하는 비효율보다 훨씬 비효율적이다. Coase는 재산권의 재정의(redefine)에 의해 소위 외부효과라고 부르고 있는 문제가 보다 효율적으로 해결할 수 있다는 것을 잘 보여주고 있다.
마지막으로 보호자로서 정부의 행동이 있다. 시장에서의 경쟁은 책임있는 개인의 자발적 참여에 의하여 이루어진다. 이들은 시장에서 자신의 목적을 실현하고자 노력한다. 그리고 그러한 노력이 실현되지 않더라도 기꺼이 그 책임을 개인이 지고자 한다. 자유가 매우 좋은 것이지만 거기에는 반드시 책임이 따른다. 그러나 이러한 경쟁에 참여할 수 없거나 책임을 질 수 없는 개인이 존재하고 있다. 아동이나 장애자가 이에 속한다. 정신이상자나 어린이들은 그런 책임있는 행동을 할 것이라고 기대할 수 없다. 그러므로 누군가가 그들을 돌보아야 할 것이다. 그러나 많은 경우 민간의 자발적 행위에 의해 그들을 돌보는 일은 항상 충분하지 못하다. 그런 경우에 정부가 그들을 보호하는 것은 타인의 자유를 위해서도 필요하다. 특히 정신이상자의 경우에는 권리의 제한 또한 필요하다. 어린이들의 경우는 정신이상자와 달리 어린이들 자신이 본질적으로 가치를 가졌다는 점을 인식해야 하고, 그들이 단순히 부모들의 자유의 연장(an extension of the freedom of the parents)이 아니라는 점을 알아야 한다.13) 그러나 정부에 의해 이러한 보호는 자발적으로 이루어지는 이타주의적 행위를 감소시킨다는 점을 염두에 두어야 한다. 어디까지 보호할 것인가에 대하여 Friedman은 어디에서 멈추어야 하는지에 대한 공식은 없으며 우리가 틀릴 수도 있는 판단에 의할 수밖에 없다고 여기고 있다. 이러한 판단에 도달하였을 경우 동료를 설득하거나 우리의 견해를 수정하도록 설득될 수밖에 없다고 한다.
4. 맺는 말
시카고학파에 있어서 시장은 개인의 자유를 보장하고 정치적 자유를 위해 필수불가결의 것이다. 그러나 일반적으로 시장은 불완전하다고 인식되어 왔다. 그래서 시장에 대한 비난과 정부의 개입은 지속되어 왔다. 시카고 경제학은 정부의 역할에 대하여 어떤 긍정적인 역할도 부여하지 않는 무정부주의가 아니다. 개인의 자유를 억압하고 자발적 행위를 강제하는 물리적 폭력, 허위 등으로부터 개인을 보호하기 위하여 정부는 필요하다. 그러나 시카고경제학의 연구는 대부분의 경제학자들이 당연히 여겨왔던 정부의 역할에 대하여 많은 의문을 갖게 하였다. 불완전한 시장이 불완전한 정부보다는 나은 것이다. 그러나 Stigler가 지적하듯이 정부의 정책에 대한 구체적인 연구의 영역이 아직 남아있는 한 대부분의 정부의 정책에 대한 제안은 유보적이라고 할 수 있다.
이러한 경제적 자유주의에 대하여 자유로운 시장이 대자본의 이익만을 보장한다거나 경제적 자유는 필연적으로 불평등, 무질서 또는 실업등과 같은 자원의 낭비를 가져온다는 비난이 있어왔다. 그리하여 경제의 불안정을 제거하거나 사회적 정의를 실현하기 위해 경제적 자유를 제한하는 것이 타당하다는 것이다. 이러한 시장과 경제에 대한 적대감은 잘못된 오해에서 비롯된 것이다. 시장경제의 불안정을 증가시킨 요인은 시장기구의 실패 때문이 아니라 보다 근본적으로는 불확실성이나 경제적 자유를 제한하고 있는 경제외적인 제약이 시장기구의 탄력성을 약화시키기 때문이다. 현실적으로 존재하는 경제의 불안전성을 최소한으로 제거하여 주는 가장 효율적인 방법은 역시 경제적 자유를 보장하여, 가장 효율적으로 이를 관리하는 경제 주체가 이를 감당하도록 하는 것이다. 그리고 자본주의의 불안정을 제거하기 위한 정부 개입은 시장기구의 탄력성의 약화를 초래하여 경제의 불안정성을 줄이기보다 더욱 가중시킨 일면이 존재하고 있다. 그리고 장기적으로 경제적 불평등이 증가하는 것은 경제적 자유 때문이 아니라 반대로 직업의 자유로운 선택을 제한하고 현재의 고수익이라는 기득권을 유지하도록 해주고 있는 여러가지 제도적 제약에 의한 것이 많다. 뿐만 아니라 대부분 경제적 자유의 제한은 특정의 사회적 경제적 집단의 이익을 보장하기 위해 이루어진 경우가 많다. 물론 경제적 자유가 보장되어 기득권이 제거되더라도 사회에는 경제적 불평등이 여전히 존재할 것이다. 이것은 정보량의 차이, 지적 능력의 차이, 신체적 차이, 성장 환경의 차이 등에 의해 여전히 존재할 것이고 인간사회가 존재하는 한 없어지지 아니할 것이다. 이러한 사회적 불평등의 해소 방법은 경제적 자유를 억압함으로써 얻어지는 것이 아니라 사회정의를 위해 기꺼이 기회비용을 지불하고자 하는 개별 경제주체들의 노력에 의해 가장 효율적으로 이루어지는 것이다. 즉 경제적 평등은 정부의 간섭에 의하는 경우보다 자유로운 선택에 의할 때 더 평등화될 것이다. 그리고 최소한의 생활에 미치지 못하는 경제적 약자는 복지정책을 통하여 대책을 마련할 것을 자유주의자는 주장하고 있다. 이러한 복지제도의 마련은 시혜적 차원에서 베푸는 것이 아니라 경제공동체의 유지를 위하여 필요한 최소한을 지출하여야 한다는 것이다.
사실 시장은 정부의 간섭에 의하여 또는 다수에 의하여 소수자가 차별받는 것을 막는다. 시장은 비인격화되어 있어서 개인의 경제행위에서 생산성과 관계없는 것으로부터 차별대우받는 것으로부터 보호를 한다. 시장은 인종, 피부, 성별, 종교, 정치적 믿음에 관계없이 상품의 판매가 이루어지고 고용이 이루어지게 한다. 바로 그러한 개인의 자유가 가장 잘 보장되게 하는 것은 그들을 고용하면 시장에서 이윤이 남는다는 사실에 의해서이다.
이처럼 시카고학파는 수미일관되게 우리가 작은 정부를 추구할 것을 주장하고 있다. 작은 정부란 정부의 영역을 줄이고 민간의 활동영역을 늘이는 것을 의미한다. 작은 정부를 추구하여 시장의 영역을 넓혀야 한다는 지적은 시카고학파의 믿음의 근간이 되고 있다. 결국 시카고 연구가 우리에게 시사하여 주는 것은 정부는 직접적인 시장간섭을 그만두고, 시장의 작동을 돕는 제도적 장치를 만들어내거나 그런 제도적 장치가 원활하게 돌아가는 것을 돕는 역할을 해야 한다는 것이다.14) 이러한 역할에 정부의 기능을 국한시킴으로써 시장의 작동을 원활하게 만들고, 경제적 자유의 확장을 통해서 더 많은 정치적 자유를 향유할 수 있는 것이다.
그런데 시카고대학에서 Knight의 영향을 강하게 받았고, 오스트리아 학파의 분석방법과 전통을 흡수한 Buchanan과 같은 공공선택이론 연구가는 거기에서 한 걸음 더 나아가 정부구조(government structure)를 고쳐야 한다고 지적하는데, 그것은 다음과 같은 이유 때문이다. 민주적 정치과정의 주체는 투표자다. 그런데 그런 투표자가 두가지 태도를 가지고 있다는 것이다. 하나는 정부의 공권력이 자기에게 유리하게 작동할 수 있도록 로비등을 통하여 법을 만들어 내는 것이다. 오늘날 우리가 볼 수 있는 이익집단을 위한 많은 규제와 법규들이 여기에 속한다. 이렇게 되면 정부는 필연적으로 비대화되고, 그 결과 정부의 실패를 자주 목격하게 될 것이다. 다른 하나는 시민들이 자기가 낸 세금이 효율적으로 사용되어지기를 원하는 것이다. 이런 요구는 필연적으로 정부를 효율적으로 그리고 작게 만들 것이다. 민주적인 정치과정에서 전자의 목소리는 그것이 정치가나 관료의 동기와 일치하기 때문에 쉽게 반영되지만, 후자의 목소리는 잘 반영되지 않는다. 필연적으로 정부는 비대화되는 과정을 밟게 된다. 그러므로 Buchanan은 통치체제적 개혁(constitutional reform)을 제안하고 있다. 통치체제적 개혁이란 헌법이나 정부구조의 개혁을 통해 전자의 목소리를 제한하여 정부실패의 폐해를 줄이고자 하는 시도라고 할 수 있다.
Buchanan(1991)은 다음과 같이 말하고 있다. "그 결과로 정부라는 대안이 본질적으로 시장보다 열등하다는 것은 일반적으로 알려져 있다. 그것은 두가지 실증적 함의를 지녀왔다. 하나는 많은 정부의 행위를 시장에 맡겨야 한다는 것이고, 다른 하나는 정부의 효율을 개선하기 위하여 정부의 구조를 바꾸어야 한다는 것이다."15)
註
1. Coase(1988) 8쪽 참조
2. 무정부하에서도 질서는 생겨난다. 그러나 그런 질서하에서는 소수에 대한 다수의 폭력과 같은 행위들을 막는 일은 매우 어렵거나, 그런 질서가 쉽게 무질서로 변하는 것을 막을 수 있는 방법이 별로 없다. 즉 무정부하에서 자유는 매우 연약해서 그것을 보존한다는 것은 쉽지 않다. 그런 의미에서 자유주의자는 무정부주의자가 아니다.
3. Friedman(1962)의 34쪽을 보라.
4. 시장의 실패를 먼저 언급하고 그것과 정부의 실패를 비교하는 것이 더 좋은 방법일지도 모른다. 그러나 시장의 실패는 이미 3장에서 자세히 다루었기 때문에 여기에서는 그것을 생략하기로 한다. 관심있는 독자는 3장을 참고하기 바란다.
5. Buchanan(1984)의 20-21쪽 참조.
6. Stiglitz(1988)의 5-6쪽과 Stigler(1971) 참조.
7. Stiglitz(1988)의 198-202쪽 참조.
8. Friedman(1962)을 주로 이용했고, Demsetz(1968), Coase(1960), Sigler(1975)를 참고했음.
9. Buchanan(1975)의 9쪽 참조.
10. 자연독점에 대한 시카고학파의 견해는 연구자들마다 보는 각도가 조금씩 다르고 그렇기 때문에 자연독점에 대한 해결책도 그만큼 다르다. Stigler(1988)에는 자연독점에 대해서는 Demstz(1968)만이 있고, 규제이론 일반에 관해서는 Stigler(1971), Peltzman(1976), Posner(1975) 등이 수록되어 있다. 그러므로 여기에서는 Demsetz(1968), Friedman(1962)의 견해를 간략히 요약하고, 더 자세한 것은 제5장 공익사업을 참조하기 바란다.
11. Friedman and Friedman(1979)의 214에서 218쪽에 걸쳐 인용.
12. 더 자세한 논의는 제6장 법의 경제적 해석을 참조하라.
13. Friedman(1962)은 정부가 정신이상자나 어린이를 돌보는 일은 원칙적 측면에서 자유주의와 위배된다는 점을 지적했는데, 그것은 왜냐하면 그들을 돌보기 위해서 정부의 관리나 어떤 사람이 다른 사람을 위해서 결정을 해야하기 때문이다.
14. Friedman(1962)은 미국에서 정부가 시장간섭을 그만두어야 하는 경우를 그의 책 35-36쪽에 나열하였다. 관심있는 독자는 참조하기 바란다. 물론 이것은 책이 오래 전에 쓰여진만큼 지금 시점에서 미국경제에 의미없는 것들도 많다. 우리가 그들 목록에서 알 수 있는 사실은 정부의 시장간섭이 원칙적인 측면에서 정당화될 수 없고, 그런 것들은 비효율과 자원배분의 왜곡을 초래한다는 것이다.
15. Buchanan(1991)의 18쪽에서 인용.
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